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2008/4 (n° 199)

  • Pages : 200
  • DOI : 10.3917/pour.199.0132
  • Éditeur : GREP

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Inondations de zones habitées, sécheresse, eau potable polluée, interdiction de remplir les piscines, interdiction d’arroser les pelouses ou de laver les voitures, refus de permis de construire pour non-desserte en réseaux... Voilà aujourd’hui un court inventaire des dysfonctionnements climatiques, techniques et sociétaux, complété par quelques réponses réglementaires contraignantes que la puissance publique prend, pour essayer de trouver des solutions de court terme.

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Les véritables réponses doivent pourtant être trouvées dans une perspective globale et internationale de moyen, voire de long terme. L’Europe, par une directive cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, dite Directive cadre sur l’eau (DCE). Son ambition est d’atteindre le bon état des eaux en 2015, en harmonisant les politiques de l’eau à l’échelle européenne sur des bases objectives et comparables. Elle fait obligation à tous les États membres d’adopter un Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et son Programme de mesures (PDM). Le Sdage est le document de planification de la ressource en eau au sein du bassin. Il a vocation à encadrer les choix de tous les acteurs du bassin hydrographique dont les activités ou les aménagements ont un impact sur la ressource en eau et sur les milieux. Les acteurs publics (État, collectivités territoriales, établissements publics…) ont un rôle très important à assumer. Ils doivent assurer la cohérence entre leurs décisions et les éléments stratégiques du Sdage. Le PDM constitue le recueil de mesures, et donc d’actions concrètes, dont la mise en œuvre est nécessaire pour atteindre les différents objectifs fixés par le Sdage 2010-2015. L’article 14 de la DCE prévoit que toutes ces étapes doivent se faire avec une large participation du public.

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Depuis une première directive du 16 juin 1975, 19 directives européennes liées au thème de l’eau se sont succédées. Que de textes publiés et d’énergies conceptuelles et rédactionnelles théoriques développées depuis 33 ans… Pour quels résultats !

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Et de quelle eau parle-t-on ?

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La loi du 3 janvier 1992 précise dans son article 1er : « L’eau fait partie du patrimoine commun de la Nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général. L’usage de l’eau appartient à tous dans le cadre des lois et règlements. »

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Il faut donc distinguer [1][1] René Boué, Francis Vandeweehe, Claude Miqueu, La réforme... :

  • l’eau consommée par les habitants pour leur vie quotidienne. L’accès à l’eau se confond souvent avec l’accès aux services de l’eau : alimentation en eau potable et évacuation des eaux usées ;

  • l’eau consommée par les activités économiques, agricoles, industrielles ou des services. L’eau est alors un facteur de richesses qui profite à l’ensemble de la société ;

  • l’eau des milieux aquatiques : elle permet la vie aquatique et constitue un usage en soi. Elle permet aussi les loisirs, les sports nautiques, la pêche, voire tout simplement la promenade au bord de l’eau. Par ailleurs l’eau, comme la terre, joue un rôle dans la dépollution, sous réserve que celle-ci soit compatible avec la sensibilité du milieu récepteur.

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Comment aujourd’hui, sur nos territoires, décliner cette nouvelle place de l’eau dans les décisions d’aménagement et de développement local ? Comment aujourd’hui décliner cette ardente obligation du développement durable dans l’application du droit de l’urbanisme ? En définissant, dans une démarche opérationnelle, une triple pédagogie : pédagogie citoyenne, pédagogie de la complexité, pédagogie des ruptures.

Une pédagogie citoyenne

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D’abord en engageant une pédagogie citoyenne autour des textes législatifs et réglementaires qui s’imposent à nous, par leurs incidences quasi quotidiennes dans nos actes de consommateurs, de résidents ou de professionnels, quelles que soient nos activités. La richesse de ces textes, depuis le début de ce siècle, intègre une nouvelle volonté politique mondiale, accompagnée de directives européennes déclinées en droit français.

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Lors du sommet du développement durable de Johannesburg en 2002, la communauté internationale a décidé de développer des plans nationaux de gestion intégrée et efficiente des ressources en eau (Gire), identifiant les carences, fixant les objectifs prioritaires et les moyens d’y parvenir, et surtout en éclairant le rôle des acteurs. Elle a enfin fixé l’objectif de réduire de moitié, d’ici à 2015, le pourcentage de la population mondiale qui n’a pas accès de façon durable à un service d’assainissement.

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La Directive cadre européenne sur l’eau, déjà évoquée, vise pour 2015 un « bon état écologique » des milieux aquatiques, seul moyen de garantir une gestion durable et soutenable de cette ressource vitale pour toutes les espèces vivantes. Pour la première fois, la biologie est prise en compte. En effet, les populations de poissons, d’invertébrés et de végétaux aquatiques seront les « grands témoins » de ce bon état écologique. Cette DCE innove en exigeant [2][2] Réseau France nature environnement, Sdage et Programme... :

  • l’obligation de résultats et non de moyens (le bon état des eaux en 2015) ;

  • l’obligation de consulter le public à différentes étapes du processus (par exemple l’état des lieux en 2005 et l’avant-projet de Sdage en 2008) ;

  • la transparence des coûts qui doit être totale, aussi bien sur les montants prélevés auprès des usagers (redevances) que sur les montants dépensés. De nouveaux concepts induisent de nouvelles définitions, issues d’une recherche technico-économique mais aussi d’un débat citoyen, autour de mots clés qui doivent désormais être audibles dans le débat public : coûts disproportionnés, coûts évités, bénéfices attendus…

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Quatre lois françaises majeures, imprégnées de ces orientations mondiales et européennes, fondent la politique française de l’eau [3][3] La politique de l’eau en France - L’expérience française.... La loi de 1964 instaure une gestion solidaire de l’eau dans son cadre naturel, le bassin hydrographique, avec la création des comités de bassin et de leurs agences. La loi de 1984 sur la pêche introduit la notion de préservation des milieux aquatiques. La loi de 1992 affirme l’eau comme patrimoine de la Nation (cf. supra). Elle institue un principe de gestion équilibrée de la ressource visant à assurer la préservation des écosystèmes aquatiques et des zones humides, les usages économiques de l’eau et la protection contre les inondations. Enfin, la loi de 2006 dote la France des outils qui lui permettront de répondre aux exigences européennes de la DCE. Elle instaure pour chaque personne physique un droit d’accès à l’eau potable, dans des conditions économiquement acceptables, et apporte une plus grande transparence au fonctionnement du service public de l’eau et de l’assainissement. Ce texte crée également un cadre prenant en compte les adaptations nécessaires au changement climatique.

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Alors, aujourd’hui, quel est le premier bilan de cette pédagogie citoyenne, prévue par les textes mais que nous devons inventer avec détermination et un zeste d’humilité, pour qu’elle atteigne tous les usagers ? Le passage d’une culture et d’une pratique de la démocratie représentative à une démocratie participative trop peu présente sur nos territoires, est difficile. Le débat public qui vient de s’achever le 15 octobre 2008, après six mois de consultations sous des formes diverses (médias nationaux, locaux, réunions, forums citoyens…), confirme cette difficulté. 3 200 000 questionnaires ont été distribués, par exemple, dans les boîtes aux lettres de tous les foyers du bassin Adour-Garonne. L’Agence de l’eau a reçu… 40 000 réponses dont 4 000 par Internet. Satisfaisant ? Décevant ? Les avis sont partagés.

La pédagogie de la complexité

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Cette deuxième pédagogie est d’abord juridique. L’environnement est victime d’un déficit d’application du droit européen. Par un arrêt d’Assemblée du 3 octobre 2008 (commune d’Annecy), le Conseil d’État consacre pour la première fois la valeur juridique de « l’ensemble des droits et des devoirs » définis dans la Charte de l’environnement, issue de la révision constitutionnelle du 1ermars 2005. Cette décision est en harmonie avec la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008 sur la loi relative aux organismes génétiquement modifiés. La Charte de l’environnement pourra donc être invoquée par les justiciables devant le juge administratif. Elle apparaît désormais au « frontispice des constitutions républicaines » [4][4] Yann Aguila, Commissaire du gouvernement, Assemblée.... Les débats sur l’aménagement des territoires et sur l’engagement des projets publics et privés (qui structurent l’organisation de la vie économique et sociale dans nos communautés locales) devront être encadrés par une fine analyse juridique de leurs conséquences sur les milieux. L’application du droit de l’urbanisme, par exemple, doit désormais rechercher une véritable plus-value environnementale avec un souci constant de pragmatisme et d’efficacité, en identifiant les impacts des décisions d’aménagement avant qu’elles ne soient prises.

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Cette pédagogie est ensuite technique. Les pollutions ne s’arrêtent pas aux limites administratives des Pays et de leurs communes. Il s’agit à la fois de sécuriser l’alimentation en eau potable, de diminuer les pollutions provenant des terres agricoles, des jardins et des routes, de réduire les pollutions domestiques émises par les habitants et par les activités économiques, de préserver et de restaurer la faune et la flore dans les rivières et les plans d’eau, de maintenir les espaces humides (marais, tourbières, prairies…) [5][5] L’eau, c’est la vie, éd Agence de l’eau Seine-Normandie,....

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Elle est enfin institutionnelle et financière. Il n’est pas facile d’expliquer le fameux millefeuille à la française, quintessence de la complexité administrative. Qui fait ? Qui est responsable ? Quelle coordination entre l’État et les collectivités territoriales ? Quelle acceptabilité sociale et économique de ces pratiques vertueuses obligatoires si l’on veut sauver la planète ? Quelle capacité contributive des usagers dans un contexte de crise économique et financière ?

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Il ne s’agit plus seulement de rendre obligatoire la récupération des eaux pluviales dans un projet de lotissement, mais d’engager une approche systémique fonctionnelle et pluriannuelle, expliquée aux décideurs et à leurs clients ou administrés/usagers.

La pédagogie des ruptures

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Cette troisième pédagogie est sûrement celle qui requiert le plus de courage politique, aussi bien localement que dans les sphères de la décision centralisée française ou européenne. Anticiper et gérer collectivement les pénuries d’eau (sécheresse, surconsommation…), prévenir les risques d’inondation et gérer les situations de crise, promouvoir un financement de l’eau équitable et transparent, faire évoluer les modes de production intensive, redonner toute sa place à la gestion de véritables services publics, engager des pratiques productives nouvelles, alternatives aux utilisations d’intrants polluants (pesticides, phytosanitaires…) ; autant de défis qui rappellent étrangement les douze travaux d’Hercule ! Éliminons de cette liste le nettoyage des écuries d’Augias, dont la symbolique pourrait être désobligeante pour certains grands acteurs de la gestion de l’eau, aux objectifs parfois éloignés de l’intérêt général.

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La période préparatoire actuelle du Sdage 2010-2015 révèle toutes les inquiétudes sociétales exprimées parfois avec force, soit par les militants des associations de protection de la nature et de l’environnement, soit par les acteurs économiques gardiens de l’organisation de la richesse nationale, construite sur leurs activités de production. Pour les premiers, il faut aller vite et abandonner les fondements d’une société qui montre sa fragilité et son incapacité à fonctionner dans le respect de l’homme et des milieux. Pour les seconds, il faut prendre le temps de la nécessaire adaptation, au risque d’accélérer une crise économique et financière déjà déstructurante pour les grands équilibres chers aux macro-économistes.

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Alors faut-il s’engager dans un keynésianisme durable, une croissance verte ou une décroissance généralisée ?

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La gestion qualitative et quantitative de l’eau nous amène sur des rives étranges, celles d’une réflexion globalisante ou se télescopent les conflits d’usage, l’organisation intercommunale des territoires, le maillage des réseaux dans les schémas d’aménagement, l’engagement d’un urbanisme durable et la pérennité d’activités économiques respectueuses des milieux.

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La participation du public et des institutionnels au processus décisionnel en matière d’environnement, dans l’esprit et la lettre de la convention d’Aarhus, doit se poursuivre en 2009 sur le Sdage / PDM. Cette double participation doit être, plus encore qu’elle ne l’a été en 2005 et 2008, un moment privilégié pour tester notre capacité collective à trouver d’autres réponses pour nos politiques régionales, pour les politiques urbaines et de développement économique et bien sûr pour les politiques financières publiques. [6][6] Jean-Marc Sauvé, Dominique Guilhal, « Le juge en Europe...


À lire

  • Ademe, Réussir un projet d’urbanisme durable, éd. Le Moniteur, mai 2006.
  • Patrice Ibanez, Université Paul Cézanne, Aix Marseille III, « La participation du public et l’eau en droit communautaire », revue mensuelle Lexis Nexis Jurisclasseur-Environnement, juillet 2005, p. 91.
  • Jean Launay, député, « Moderniser la gestion de l’eau », Rapport d’information n° 1170, éd. Assemblée Nationale, novembre 2003.
  • AFEPTB - commission juridique, La gestion des fleuves et des rivières à l’échelle des bassins versants : pour une nouvelle gouvernance, éd. AFEPTB, novembre 2002.
  • Nathalie Lahaye, maître de conférences, Gouvernance territoriale d’un espace d’intérêt public : le rôle de la proximité face à l’enjeu d’un développement durable territorial, éd. Revue Ersad-Inra, 2001.
  • Jean François-Poncet, Jacques Oudin, sénateurs, La réforme de la loi sur l’eau, éd. Les rapports du Sénat n° 146, décembre 2000.
  • J.- P. Delevoye, P. Fauchon, sénateurs, Démocratie locale et responsabilité, éd. Les rapports du Sénat n° 328, 1995.

Notes

[1]

René Boué, Francis Vandeweehe, Claude Miqueu, La réforme de la politique de l’eau, Avis et rapports du Conseil économique et social, Les éditions des Journaux officiels, 2000.

[2]

Réseau France nature environnement, Sdage et Programme de mesures en Loire-Bretagne : s’impliquer maintenant !, éd. FNE, 2008.

[3]

La politique de l’eau en France - L’expérience française au service de l’action internationale, éd. ministère de l’Écologie et du Développement durable, coll. « Eaux et milieux aquatiques », mars 2007.

[4]

Yann Aguila, Commissaire du gouvernement, Assemblée du contentieux, n° 297 931, Commune d’Annecy, Décision d’assemblée du Conseil d’État, séance du 26 septembre 2008, lecture du 3 octobre 2008.

[5]

L’eau, c’est la vie, éd Agence de l’eau Seine-Normandie, coll. « Donnez nous votre avis », consultation nationale, avril 2008.

[6]

Jean-Marc Sauvé, Dominique Guilhal, « Le juge en Europe et le droit communautaire de l’environnement », Colloque des 9 et 10 octobre 2008, éd. Conseil d’État.

Plan de l'article

  1. Une pédagogie citoyenne
  2. La pédagogie de la complexité
  3. La pédagogie des ruptures

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