CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1Chacun sait combien la France, et particulièrement la France rurale, est maillée de petites communes : 36 570 en 2010, avec quelques centaines d’habitants en moyenne dans les zones rurales. Aucune incitation n’est parvenue à les regrouper [3], à l’inverse de ce qui a été réalisé – autoritairement il est vrai – dans les pays voisins comme la Belgique ou l’Allemagne. Cette situation fragilise les projets de développement conçus à ce niveau et en tout cas les rend moins efficaces, dans les villes comme dans les campagnes, en raison de la difficulté d’atteindre la cohérence et la masse critique nécessaires à des actions significatives.

2Depuis plus de 50 ans, les pouvoirs publics et les acteurs locaux n’ont eu de cesse d’imaginer les moyens de rassembler et de coordonner l’action des communes, dans le contexte d’une assez forte réserve tant est grand l’individualisme des collectivités de base. La diversité des problèmes et des initiatives engagées pour y répondre, jointe à la quasi-impossibilité de supprimer les organisations successivement mises en place, a conduit au millefeuille territorial aujourd’hui dénoncé.

3Dès les années 1960, cette volonté s’est concrétisée par l’expérimentation des secteurs pilotes d’aménagement rural à l’initiative conjointe des ministères de l’Équipement, de l’Intérieur et de l’Agriculture. Entreprise sur six petites zones, elle n’aura pas de prolongements.

4En 1970, le ministère de l’Agriculture instaure le Plan d’aménagement rural (PAR) dont l’objet est d’élaborer dans un périmètre restreint, par la concertation entre les élus, les administrations et les responsables socioprofessionnels, des programmes de développement multisectoriels qui permettent de coordonner les diverses interventions publiques pour qu’elles concourent à un aménagement plus global et plus cohérent. Plus de 260 PAR (dont 232 conduits à leur terme) vont ainsi être mis en place jusqu’en 1983, généralement à l’échelle d’un à trois cantons. Ils vont constituer autant de laboratoires d’un diagnostic territorial renouvelé et du dialogue entre les partenaires institutionnels et les acteurs locaux. Mais le partenariat constitué dans les PAR n’a pas de véritable assise juridique et la démarche a le défaut de ne pas offrir les financements nécessaires à la réalisation du Plan, ni à la permanence de l’ingénierie engagée.

Une première génération de contrats de Pays

5Pour combler ce manque, la Datar instaure en 1975 une première génération de contrats de Pays qui apportent à des structures locales (syndicats, associations…) des moyens financiers, sur la base d’un document de programmation pluriannuel. Cette démarche, d’abord nationale et expérimentale (74 Pays), sera rapidement décentralisée et reprise par de nombreuses régions dans le cadre de leurs politiques de soutien aux territoires ruraux. Au total, plus de 357 contrats de Pays vont être mis en place jusqu’en 1982. Elle se poursuivra dans les années 1990 avec parfois la mise en place quasi systématique de structures de Pays par certains conseils régionaux (contrats régionaux d’initiative locale de la région Centre, contrats de terroir en Midi-Pyrénées, contrats de ruralité en Poitou-Charentes, contrats globaux de développement en Rhône-Alpes…).

6Après la loi de décentralisation, l’État met en place la charte intercommunale d’aménagement et de développement, présentée comme une intercommunalité de projet, et qui se substitue aux PAR. Elle donne aux communes la maîtrise de l’initiative et de l’approbation de ce document, dans une grande souplesse d’application. Près de 300 chartes seront élaborées, mais la participation des partenaires socio-économiques n’est pas vraiment au rendez-vous, les projets restent assez classiques et très peu d’entre-eux iront jusqu’à l’approbation par les conseils municipaux.

7Une nouvelle phase s’engage avec la loi du 4 février 1995 (LOADT) qui redéfinit le concept de Pays, cadre du projet de développement d’un territoire, élaboré par un partenariat. Elle donne lieu à la reconnaissance officielle d’un peu plus de 50 Pays. Alternance oblige, la LOADDT du 25 juin 1999 reprend le texte pour donner un cadre et un contenu plus concrets à cet instrument. Ce nouveau Pays, qui comme son prédécesseur veut traduire « une cohésion géographique, économique, culturelle et sociale », est – en principe – un territoire choisi et proposé par les acteurs locaux, il est organisé pour assurer la mobilisation des moyens et des compétences au service d’une stratégie de développement à long terme, dans le cadre d’une charte de territoire élaborée à partir d’un diagnostic partagé. La préparation et la mise en œuvre de la charte doit s’appuyer sur un partenariat qui fédère les collectivités locales, les acteurs socioprofessionnels et associatifs, dans un Conseil de développement « librement organisé », mais à proportion équilibrée d’acteurs publics et privés. Elle doit notamment permettre l’aménagement durable du territoire, le soutien à l’activité économique, une meilleure organisation des services et la coordination des initiatives publiques. La loi sur l’urbanisme et l’habitat de juillet 2003 simplifiera la phase de reconnaissance des Pays et apportera plus de souplesse dans la composition, l’organisation et les modalités de fonctionnement des Conseils de développement. Près de 400 Pays (y compris les contrats spécifiques à Rhône-Alpes) existent à ce jour, ils regroupent 60 000 habitants en moyenne. Après 2000, leurs programmes sont articulés avec le volet territorial des contrats de plan État-région qui peut apporter les moyens financiers nécessaires à la réalisation des projets (dispositif supprimé dans les contrats de projet 2007-2013).

8Il faut également citer les Parcs naturels régionaux (PNR) instaurés en 1967, aujourd’hui au nombre de 46, qui ont aussi des objectifs de développement durable, mais dont les périmètres ont leur propre spécificité.

9Ces démarches nationales sont confortées par l’initiative européenne Leader (Liaisons entre actions de développement de l’économie rurale) cofinancée par les fonds structurels, qui a rencontré un large succès en France. Il s’agit de programmes de développement local intégré favorisant le partenariat (à dominante d’acteurs privés) et l’innovation, conduits selon des démarches bénéficiant d’un réseau de tous les groupes. 40 Groupes d’action locale (GAL) ont été sélectionnés dans la première génération (1989-1993), 180 dans la seconde (1994-1999), 140 dans Leader + (2000-2006) et plus de 200 pour le nouveau Leader financé par le Feader.

10À côté de ces outils à vocation généraliste, d’autres procédures territorialisées visant un objectif plus spécifique ont vu le jour et ont débouché sur la constitution de périmètres pluri-communaux, pour la mise en œuvre de projets pluriannuels : les Pays d’accueil touristique (en 1976) dont il subsiste 140 sur les 250 créés ; les Opérations groupées d’aménagement foncier (Ogaf), plus de 300 depuis 1970 ; les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) créées en 1977 qui ont bénéficié à plus de 500 territoires ; les Comités de bassins d’emploi (CBE) créés dans les années 1980 qui sont encore une trentaine en exercice ; les Systèmes productifs locaux (SPL) ; les récents Pôles d’excellence rurale (PER) et les Agendas 21 pour ne citer que celles qui visent majoritairement le territoire rural. Leur périmètre est adapté à la nature même du projet et diffère souvent de celui des projets généralistes.

11Parallèlement, face à l’émiettement des communes rurales et à l’échec des politiques de regroupement volontaire, l’organisation de l’intercommunalité s’est affirmée dans cette période jusqu’à couvrir la quasi-totalité de l’Hexagone. Elle est d’abord axée sur la réalisation et la gestion d’équipements ou de services communs, avec les syndicats de communes à vocation unique ou multiple (Sivu et Sivom). En instituant les communautés de communes et les communautés de ville, la loi d’administration territoriale de la République (ATR) de 1992 va plus loin en imposant le transfert de certaines compétences (dont le développement économique) et en les dotant de ressources fiscales propres. Un dispositif parachevé par la loi Chevènement de 1999 relative au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité, qui crée la communauté d’agglomération.

12N’oublions pas aussi qu’à côté des territoires de projets publics, la sphère privée compose aussi ses territoires de l’action, ceux du recrutement de ses salariés, de ses zones de chalandise, de ses secteurs de prospection commerciale… autant de périmètres qui contribuent aussi à la multiplication des découpages qui structurent/déstructurent (?) les territoires locaux.

Quels enseignements pour le futur ?

13L’évolution des différents outils mis en œuvre, des périmètres et des projets qu’ils impliquent, témoigne d’un certain nombre de tendances lourdes :

  • on peut tout d’abord constater que chaque formule, chaque périmètre – bien que souvent présenté comme une innovation institutionnelle majeure par ses promoteurs – ne dure qu’un temps, et qu’un nouveau dispositif vient le remplacer. Adaptation aux changements du contexte ou conséquence des alternances politiques, ce fait doit nous rendre circonspects quant à la volonté parfois sous-jacente d’imposer un modèle universel ;
  • ensuite, l’élargissement constant du périmètre des territoires de projet qui passent progressivement du canton ou du pays rural traditionnel fondé sur l’identité culturelle et les interrelations de proximité, à un plus vaste bassin de vie comportant le plus souvent une petite ville pour tenir compte des nouveaux comportements de mobilité et atteindre une masse critique, voire une ville moyenne si on regarde les vastes Pays constitués en Bretagne ;
  • puis le passage d’une démarche descendante, imaginée et pilotée par les échelons centraux (puis régionaux), à une démarche bottom-up laissant l’essentiel de l’initiative aux acteurs locaux. Une tendance cependant écornée dans la période récente sous la pression des appels à projet.
  • la diversification et l’ouverture des partenariats. Dans les premiers outils, la part dominante revient aux différentes administrations qui cherchent à coordonner leurs décisions, puis, après la décentralisation, aux élus locaux. Ils s’ouvriront à la sphère économique, sociale et associative avant de promouvoir le partenariat public-privé et d’exiger le principe d’une dominante d’acteurs privés dans les instances de décision ;
  • la pratique du guichet pour les subventions a aussi fait place à une contractualisation devenue quasi systématique et, plus récemment, à une mise en concurrence des projets dans le cadre d’appels à projets, comme dans Leader ou les PER ;
  • sur le contenu des projets élaborés, on constate l’évolution de programmes classiques d’équipement des territoires par les services de base qui faisaient défaut, vers des projets plus économiques visant à la diversification des activités, puis vers le renforcement de l’attractivité des territoires, les thématiques du social et du culturel, et plus récemment, en lien avec les nouvelles stratégies de l’Union européenne et de l’État, vers la recherche plus systématique de l’innovation.

14Il résulte de ces évolutions, qui se sont développées à des rythmes différents selon les régions, toute une stratification de territoires de projets qui peut paraître brouillonne. Mais il faut dire que chaque découpage, chaque périmètre, a la plupart du temps eu sa propre logique : le pays des militants qui cherchent à s’appuyer sur des dynamiques sociales effectives n’est pas nécessairement celui du technicien qui, dans son champ d’action, vise la cohérence et l’efficacité opérationnelle d’un équipement ou d’un projet, ni celui de l’aménageur généraliste qui cherche à maximiser les interdépendances et la synergie entre les investissements et à atteindre la cohérence des objectifs visés, et encore moins celui du politique qui doit faire avec la démocratie et trouver les nécessaires consensus. Ludovic Méasson, analysant la spatialité de la décision politique à propos des Monts du Lyonnais (voir biblio), distingue sur ce dernier point :

  • « les espaces du politique, c’est-à-dire les espaces sociaux dans lesquels se déploie une solidarité politique entre les acteurs formant une communauté (ou société locale) caractérisée à la fois par le sentiment d’être lié par un destin commun et celui de pouvoir agir sur elle-même et sur le monde ;
  • les espaces de la politique, c’est-à-dire les arènes qui structurent dans l’espace l’activité d’accession aux institutions du pouvoir politique ;
  • les espaces des politiques qui correspondent à la spatialité des actions concrètement mises en œuvre dans le cadre des territoires de projet. »

15On a voulu affranchir l’intercommunalité de projet du découpage administratif et la distinguer de l’intercommunalité de mutualisation et de solidarité financière qui s’exprime à travers les nouveaux outils mis en place par les lois successives sur la coopération intercommunale. Le projet de territoire trouverait ainsi sa pertinence dans l’élaboration d’une stratégie partagée établie dans un espace vécu. Pour Didier Minot, le projet de territoire est une réaction construite, raisonnée, animée par une stratégie pour réagir aux enjeux auxquels se trouvent confrontés des acteurs locaux d’un territoire. En tant que cadre fédérateur, il permet de restaurer la confiance, de donner une identité commune notamment dans le cas où le territoire se trouve face à des déséquilibres qui peuvent engendrer un sentiment de fatalité et une perte de confiance dans l’avenir du territoire.

16C’est oublier que les territoires de projet sont presque toujours des réponses à des sollicitations d’un échelon supérieur (l’Europe, l’État, la région…), souvent établies dans la perspective d’obtenir des moyens financiers. Il y a donc une certaine dose d’opportunisme dans ces démarches, comme on a pu l’observer à l’occasion des générations successives de la démarche Leader ou des PER.

17Ces territoires sont-ils cohérents avec ceux de l’intercommunalité de gestion ou des circonscriptions électorales ? La réponse est extrêmement variable. En début de période, les cantons ont souvent été les découpages de l’action dans la mesure où le projet était avant tout porté par les conseillers généraux ; avec le temps et la volonté de dépasser cet échelon, les territoires de projet ont redessiné des périmètres jugés plus pertinents par rapport à l’action envisagée. Les PNR se sont calés sur des limites de type patrimoine naturel ou culturel, des territoires ruraux se sont ligués contre leur pôle urbain, certains projets ont voulu s’instaurer en contre-pouvoirs de ceux des politiques régionales… S’agissant des Pays (et plus tard des PER), les pouvoirs publics ont demandé que les territoires proposés ne fractionnent pas des intercommunalités à fiscalité propre, c’est aussi le cas pour Leader mais des dérogations ont été rendues possibles. Bref, les territoires de projet se sont souvent affranchis de ceux de la gestion politique. Les retards pris par la coopération intercommunale de gestion et l’exiguïté de ses périmètres (compréhensibles par l’ampleur de la révolution qu’elle supposait et le temps d’appropriation par les acteurs) justifient tout à fait ces choix et ont donné une formidable capacité d’anticipation à l’intercommunalité de projet (on compte actuellement 5,6 EPCI par Pays). C’est à elle de rattraper l’intercommunalité de projet et non l’inverse.

En conclusion

18S’agissant du rapport entre ce que l’on désigne comme les territoires de projet et ceux de la gestion politique et financière, il existera toujours un décalage. Les premiers sont tournés vers l’avenir, et les seconds vers l’action immédiate et la résolution de ses contradictions ; le fait de savoir si c’est le périmètre qui fait le projet ou l’inverse est un faux débat.

19L’expérience a montré, et aujourd’hui tout le monde s’accorde pour le dire, qu’il n’y a pas de territoire passe-partout ou omniprojets et qu’il est vain de vouloir faire coïncider toutes les mailles de l’action. La pertinence économique, si elle existe, évolue et n’a pas l’absolue nécessité à être identique à la pertinence politique. Aussi nous reprenons volontiers l’expression de Marc Censi (président d’ETD – le centre de ressources du développement territorial) : « L’omnipertinence territoriale est une utopie. Elle peut même se révéler néfaste lorsqu’elle incite à des regroupements pléthoriques de communes, dont le nombre pose de réels problèmes de gouvernance. »

20La brique de base de la gouvernance locale doit certes être agrandie, mais il n’y a pas nécessité qu’elle devienne un espace unique et universel de gestion et de projet ; toute approche rationnelle des périmètres serait d’ailleurs obligatoirement descendante et nuirait à la dynamique sociale locale. Il faut aussi se garder de figer le dispositif car le territoire de projet doit se réinventer et s’adapter en permanence à un contexte changeant.

21Les territoires de projet doivent être des « bassins d’initiatives coordonnées », reposant sur une vision collective des actions les plus significatives pour le développement durable, aux structures souples et ouvertes, dissociés de la problématique de contiguïté et intégrant la coopération entre territoires (l’interterritorialité de Martin Vanier), constituant enfin être les échelons de la mise en place d’une ingénierie forte et d’un travail en réseau.

22Mais le principal est de restaurer le territoire local, comme lieu de la démocratie et de l’initiative, en alternative aux dérèglements de la mondialisation.

Notes

  • [1]
    Société d’études géographiques et sociologiques appliquées.
  • [2]
    Institut des hautes études de droit rural et d’économie agricole.
  • [3]
    Toutes les tentatives de regroupement ont fait long feu, y compris celle de années 1970 qui, après avoir réussi a regrouper 1 130 communes, les voient progressivement se rétablir.

À lire

  • Association de promotion et de fédération des Pays, Panorama des Pays, 2010.
  • Daniel Béhar et Philippe Estèbe, « Réforme territoriale : la révolution silencieuse du gouvernement local », in l’État de la France 2011-2012, éd. La Découverte, mai 2011.
  • Jean-Claude Bontron, « La politique d’aménagement de l’espace rural en France : essai de bilan sur les instruments et les stratégies », Actes du Colloque franco-espagnol sur les espaces ruraux, Madrid, avril 1983.
  • Pierre Calame, La démocratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernance, éd. Charles Léopold Mayer, 2003.
  • Ludovic Méasson, L’apport des territoires de projet à la géographie politique, UMR Pacte-Territoires.
  • Jean-Marc Offner, « Les territoires de l’action publique locale. Fausses pertinences et jeux d’écarts », Revue Française de Science Politique, vol. 56, n° 1, 2006.
  • Sol et Civilisation, « Revenir au territoires un enjeu pour le développement », Les cahiers de Sol et Civilisation n° 2, 2009.
  • Martin Vanier, Le pouvoir des territoires : essai sur l’interterritorialité, Économica, 2008.
Jean-Claude Bontron
Directeur de la Segesa [1]
Professeur à l’Ihedrea [2]
  • [1]
    Société d’études géographiques et sociologiques appliquées.
  • [2]
    Institut des hautes études de droit rural et d’économie agricole.
Dernière publication diffusée sur Cairn.info ou sur un portail partenaire
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/10/2014
https://doi.org/10.3917/pour.209.0185
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