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Sociétés contemporaines

2013/1 (n° 89)


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« Désormais, pour s’en sortir, les Français ne se tournent plus vers la collectivité, ils se tournent vers... eux-mêmes. Quelle plus belle réponse donner à tous ceux qui croient encore que, face à la crise, la seule réponse, c’est l’assistanat ? »

INTRODUCTION [2][2] Je remercie Isabel Boni et Sylvain Laurens pour leurs...

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En août 2008 est adoptée par le Parlement français la loi dite de « modernisation de l'économie », loi programmatique du gouvernement mis en place après l'élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République en 2007. Le premier chapitre du titre premier de cette loi instaure un « statut de l'entrepreneur individuel », qui répond à l'objectif énoncé dans le projet de loi de créer un « régime incitatif et simplifié pour l'auto-entrepreneur qui souhaite mener une activité indépendante, à titre principal ou de façon accessoire à un statut de salarié ou de retraité ». Au premier janvier 2009 entre alors en vigueur un régime dérogatoire de travail indépendant sous le nom d'auto-entrepreneur, régime social, fiscal et réglementaire pour lequel peuvent opter les entreprises individuelles sous conditions de chiffres d'affaires (voir encadré 1).

ENCADRÉ 1 : LE RÉGIME DE L'AUTO-ENTREPRENEUR DANS LA LOI DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE

Dans la version initiale du texte de loi, le régime de l'auto-entrepreneur consiste en un régime social, fiscal et réglementaire pour lequel peuvent opter les entreprises individuelles dégageant des chiffres d'affaires annuels inférieurs à certains seuils : 80 000 euros pour les activités de vente, 32 000 euros pour les activités de services et les professions libérales (non réglementées). Les modalités du régime sont alors :

  • La franchise de TVA, d'impôt sur les sociétés et de taxe professionnelle.

  • L'absence d'immatriculation (une déclaration auprès d'un centre de formalités des entreprises, ou sur internet, suffit), ce qui signifie l'exonération des frais d'inscription mais aussi la dispense du stage de préparation à l'installation pour les artisans.

  • Des cotisations sociales strictement indexées sur le chiffre d'affaires (12 % pour la vente, 18,3 % pour les professions libérales, 21,3 % pour les services), ce qui revient à supprimer le forfait incompressible de cotisations qui existait jusqu'alors.

  • Une option pour le prélèvement libératoire de l'impôt, sous conditions de ressources du foyer fiscal (le revenu de référence du foyer fiscal doit être inférieur à 25 926 euros par part de quotient familial). Dans ce cas, l'auto-entrepreneur règle l'impôt sur son activité en même temps que les cotisations sociales, aux taux fixes de 1 % pour la vente, 1,7 % pour les services et 2,2 % pour les professions libérales.

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Le régime de l'auto-entrepreneur poursuit une tendance de promotion de l'auto-emploi (Darbus, 2008) amorcée par le premier dispositif d'aide à la création d'entreprise pour les chômeurs, l'ACCRE (Aide aux Chômeurs Créateurs et Repreneurs d'Entreprises) [3][3] Voir Aucouturier, 1996., institué sous l'égide de Raymond Barre et Alain Madelin entre 1976 et 1979, et qui s'est maintenu depuis, tout en subissant des modifications régulières au gré des alternances politiques et des transformations des politiques économiques. L'auto-entrepreneur est toutefois bien davantage présenté comme une innovation, voire comme une révolution. Si cela peut sembler contestable au vu de dispositifs proches déjà existants [4][4] Nous pensons au régime micro-fiscal de 1991, au régime..., la mesure marque toutefois des déplacements significatifs en termes techniques (la suppression de l'immatriculation et des cotisations sociales forfaitaires notamment), en termes d'orientation générale (les aides à la création d'entreprise cèdent la place à une logique de cumul des revenus) et en termes de succès numérique (un million d'inscriptions en trois ans). Et l'homme de cette révolution semble clairement identifié : il s'agirait de Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du Commerce, de l'Artisanat, des Petites et Moyennes entreprises, du Tourisme, des Services et de la Consommation. Ce représentant de la droite libérale au sein du gouvernement a en effet été désigné, sur la scène publique comme au sein de la sphère politique et institutionnelle, comme étant le père du régime de l'auto-entrepreneur.

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Si le secrétaire d'État a effectivement porté ce projet, on ne saurait toutefois céder à la vision héroïque de la décision politique dénoncée par Michel Dobry (2009) [5][5] La vision héroïque est définie comme vision qui « procède.... Deux paradoxes nous incitent alors à adopter une grille d'analyse de l'action publique dépassant largement le cadre des acteurs individuels et de leurs intentions. Le premier paradoxe oppose à la validation du projet de loi la capacité d'action de Hervé Novelli relativement limitée, du fait de sa position politique. En effet, il est un secrétaire d'État, plutôt dominé au sein de la hiérarchie gouvernementale, et appartenant à la fraction libérale de la droite, qui ne fait pas nécessairement consensus au sein de l'UMP comme du gouvernement. Or le régime de l'auto-entrepreneur est passé du stade de projet à celui de la loi en l'espace de quelques mois, parvenant à rassembler un large consensus autour de lui sur les diverses scènes politiques et institutionnelles. Le cercle des « entrepreneurs de réforme », ces « acteurs qui revendiquent l'intention et sont en position de transformer les règles d'une institution en faisant montre de compétences et de ressources pour élaborer des diagnostics, promouvoir des solutions et constituer des coalitions favorables à leur projet » (Bezes et Le Lidec, 2011 : 58) doit d'abord dépasser les frontières des professionnels de la politique pour intégrer les travailleurs de l'ombre, membres des cabinets et fonctionnaires des services. Ce niveau semble encore insuffisant, puisque dans le cas qui nous intéresse, Hervé Novelli s'appuie sur une direction plus faible que les mastodontes du Trésor ou du Budget. Il faut alors prendre en compte des configurations de réforme plus larges, ces « systèmes d'interdépendances entre trois groupes d'acteurs collectifs majeurs qui participent de manière récurrente à la construction des réformes : les exécutif et législatif politiques ; les ministères et hauts fonctionnaires réformateurs ; les experts au sens large, offreurs de formulations du problème, de diagnostics et de solutions » (Bezes, 2009 : 50). Cet élargissement de la perspective permet de mieux comprendre le second paradoxe qui oppose la trajectoire politique libérale de Hervé Novelli à un dispositif présenté comme mesure sociale. Le régime de l'auto-entrepreneur est en effet promu en tant qu'instrument de cumul des revenus, destiné à tous et notamment aux plus vulnérables. Hervé Novelli va alors jusqu'à le présenter comme « la politique sociale la plus efficace qui ait été mise en  uvre depuis des décennies [6][6] Discours de Hervé Novelli à la Fondapol, juin 2010.... ».

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Ces paradoxes soulignent l'insuffisance des analyses de la décision politique en termes d'intentions ou même d'appartenances partisanes. Ils invitent alors à mener une analyse processuelle de l'action publique, afin de saisir les transformations des contours et des justifications d'un dispositif au fil de son parcours institutionnel. L'objectif consiste dès lors à intégrer dans l'enquête des niveaux souvent étudiés de manière disjointe : les professionnels de la politique, leurs conseillers, les hauts fonctionnaires, les experts et les groupes d'intérêt. Si l'article se concentre sur l'exécutif et ses ramifications, il laisse dans l'ombre le travail parlementaire. Ce parti a été pris dans la mesure où le dispositif ayant été intégré dans une loi programmatique de début de mandat, le vote par un Parlement majoritairement acquis au parti gouvernemental ne constituait pas un enjeu fort. L'analyse de l'activité parlementaire n'en reste pas moins riche d'enseignements, permettant de saisir les assemblées comme des « lieux où les élus mobilisent des ressources, forgent de nouvelles compétences, endossent des rôles inédits, transforment leurs façons de faire et de voir la politique » (Nay, 2003) ainsi que comme des espaces d'affichage du lien qui unit l'homme politique à ses mandants (Gaxie et al., 1990). Si elle a été menée dans le cadre de la thèse, faisant apparaître le rôle des groupes d'intérêt et les rhétoriques tant promotionnelles que contestataires du régime (Abdelnour, 2012), elle n'était pas ici pleinement nécessaire pour étudier les enjeux de la fabrique de l'action publique.

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La saisie longitudinale et multisituée de la genèse du régime de l'auto-entrepreneur permet de comprendre la diffusion de la figure de l'entrepreneur dans le champ des politiques économiques et sociales, par le biais du modèle d'activation des politiques d'emploi qui permet de fédérer des intérêts a priori non alignés. Le régime de l'auto-entrepreneur marque une évolution notable des sphères sociales dans lesquelles le discours « entrepreneurial » prend sens et s'applique désormais sans médiation aux individus, censés devenir « entrepreneurs » eux-mêmes et dans une certaine mesure entrepreneurs « d'eux-mêmes » (notamment afin de « sortir » du chômage). L'ambition de cet article est de saisir comment ce nouveau dispositif a pu se structurer au croisement de transformations structurelles de l'action publique concernant l'emploi et l'activation des politiques sociales, et de configurations politiques et administratives plus conjoncturelles, liées à l'équilibre du rapport de forces sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Il donne alors à voir comment le passage d'un projet entre les mains des experts, des cabinets, des conseillers et des hauts fonctionnaires a donné une dimension technique à la mesure, ce qui a contribué à l'élaboration d'un consensus nécessaire à sa validation politique. En faisant de l'entrepreneur la nouvelle figure de l'héroïsme populaire en temps de crise, et ainsi la figure antinomique de l'assisté, Hervé Novelli et ses collaborateurs ont pu obtenir des soutiens politiques stratégiques, et ainsi surmonter certaines résistances venues des administrations  uvrant pour la rigueur budgétaire.

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Cette sociogenèse du dispositif repose d'une part sur l'exploitation des rapports, projets et débats parlementaires portant sur la loi de 2008 ainsi que sur les lois qui l'ont précédée. L'analyse repose ensuite sur une trentaine d'entretiens menés avec les acteurs institutionnels et politiques qui ont participé à l'élaboration et à la mise en  uvre du régime [7][7] Il faut ici rappeler que cette communauté de politique.... Ont ainsi été enquêtées les personnalités et institutions intégrées dans le processus de concertation : le secrétaire d'État et ses services, les cabinets et administrations des ministères « concurrents », les dirigeants des réseaux consulaires (chambres de commerce et chambres de métiers) et des organisations d'artisans, ainsi que des membres des agences de distribution. Les entretiens menés étaient semi-directifs, individuels et de nature ethnographique, au sens où ils avaient moins une visée informative que celle d'aller au-delà du produit fini et figé de l'institution, en revenant sur les conditions de production de cette position officielle et sur ce que cette dernière ne laisse pas voir, les contradictions et négociations qui l'ont modelée d'une part, les écarts des acteurs à leur rôle de l'autre (voir Laurens, 2007).

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Nous verrons d'abord que le projet initial s'inscrit à l'intersection d'une tradition libérale de simplification de la création d'entreprise et d'un objectif de cumul des revenus, laissant apparaître le nouvel objet consensuel de l'action publique que constitue l'entrepreneuriat populaire. Nous étudierons ensuite la progression du texte à Bercy, qui doit tant à l'orientation entrepreneuriale des ministres de l'Économie et du Budget qu'à la rencontre entre un agenda politique d'activation des politiques sociales et un agenda administratif de simplification des prélèvements sur les activités économiques. Nous analyserons enfin les ressorts pragmatiques et idéologiques du sommet de l'État, qui ont permis au projet de dépasser l'opposition des administrations gardiennes des comptes publics.

LE RAPPORT : LE LIBÉRALISME AU SERVICE DES « PETITS »

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Le régime de l'auto-entrepreneur est vraiment présenté comme « le bébé de Novelli » ­ l'expression étant apparue dans plusieurs entretiens. Si à son arrivée au gouvernement, le secrétaire d'État affiche sa volonté d' uvrer pour la simplification de la création d'entreprise, en concertation avec les acteurs institutionnels d'encadrement du travail indépendant, le régime de l'auto-entrepreneur s'inscrit bien davantage dans la lignée du rapport rédigé par François Hurel, qui fait de l'entrepreneuriat une solution à la crise et un moteur d'ascension sociale.

D'un projet « classique » de simplification du travail indépendant...

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Afin d'asseoir sa légitimité sur le projet, mais également en vue de s'assurer un périmètre décisionnel restreint et favorable, Hervé Novelli présente d'abord la mesure comme portant sur la « simplification de la création d'entreprise ». Le secrétaire d'État est une des figures du libéralisme à la française. Sa carrière politique officielle commence en 1986 sous l'égide d'Alain Madelin, alors ministre de l'Industrie, des PTT et du Tourisme, dont il est le chef de cabinet pendant deux ans. Son engagement est toutefois plus ancien, puisqu'il partage avec d'autres personnalités du libéralisme un militantisme de jeunesse dans les mouvements d'extrême-droite [8][8] François Denord repère ce renouvellement des carrières.... Hervé Novelli connaît une carrière politique ascendante par le biais de ce militantisme de jeunesse, qui l'inscrit dans le giron d'Alain Madelin, dont il dirige la campagne présidentielle en 2002. Après les élections de 2002, il fonde au sein de l'UMP le courant des « réformateurs », aussi appelé « réformateurs libéraux », passé sous statut associatif en 2006. Peu de textes officiels rassemblent ce courant, mais plutôt des déclarations d'intention visant à combattre l'État-providence, l'excès de normes et de réglementations, et à restaurer la liberté et la responsabilité individuelle. Dans la tradition libérale, ces luttes prennent la forme de la promotion de l'initiative privée et individuelle dans le domaine économique [9][9] Pour Michel Foucault, la forme de l'entreprise et la..., et ainsi la défense du travail indépendant contre le salariat. Le secrétaire d'État explique qu'« une forme très souple d'activité est mieux adaptée, dans de nombreux cas, qu'un classique contrat de travail » (Novelli, 2009 : 107), tandis qu'un de ses conseillers regrettait en entretien « le choix collectif qui a été fait en faveur du salariat [10][10] Entretien avec des membres du cabinet de H. Novelli,... ». Si la création d'entreprise et la simplification administrative relèvent des registres d'action traditionnels de la droite libérale, ces objectifs se sont diffusés de manière plus large depuis la fin des années 1970 et l'effritement de la société salariale (Castel, 1995). Ainsi, « le mouvement législatif d'assimilation des travailleurs indépendants aux salariés semble relativement essoufflé. La tendance paraît même s'inverser : le statut des salariés étant perçu comme contraignant, insuffisamment souple et flexible, il s'agit de privilégier le statut d'indépendance » (Chaumette, 1998). En se fixant l'objectif de simplifier la création d'entreprise, Hervé Novelli jouait ainsi dans un registre et dans un espace politiques qu'il maîtrise.

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La présentation de la mesure comme visant à la simplification de la création d'entreprise a également permis de circonscrire une sphère décisionnelle réduite et favorable a priori. Ainsi, fin juillet 2007, quelques semaines après son arrivée au gouvernement, Hervé Novelli met en place trois groupes de travail sur la simplification de la création d'entreprise. La concertation reste strictement limitée à des acteurs qui s'accordent à dénoncer les complexités administratives comme un des principaux freins à la création d'entreprise. Bien que les rapports contiennent essentiellement des préconisations concernant les PME, ils sont suffisamment courts et leurs auteurs suffisamment proches pour que Hervé Novelli puisse surjouer l'unanimité sur la reconnaissance du statut de l'entrepreneur individuel. Cette première consultation pose également le périmètre légitime de la sphère décisionnelle de cet instrument politique, autour des syndicats patronaux (Medef et CGPME), des réseaux consulaires (chambres de commerce et chambres de métiers) et des syndicats d'artisans. Ce faisant, le secrétaire d'État élimine du débat sur son dispositif les représentants ­ notamment syndicaux ­ des salariés, alors même que les frontières du salariat sont modifiées par ce nouveau régime, qui fonctionne largement comme dispositif de cumul de revenus. L'inflexion vers le cumul, ainsi que vers des cibles plus populaires, est le produit de la consultation d'experts qui infléchissent le sens du dispositif.

À la promotion de l'entrepreneuriat populaire

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En septembre 2007, Hervé Novelli commande un rapport à François Hurel, délégué général de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Les deux hommes suivent des carrières et des engagements politiques proches. François Hurel a été conseiller technique, chargé des affaires juridiques et européennes et de la simplification administrative, au cabinet d'Alain Madelin, alors ministre des Entreprises et du Développement économique (de mars 1993 à mai 1995). En entretien, Hervé Novelli date sa rencontre avec François Hurel en 1995, lorsque ce dernier était conseiller technique, chargé des professions libérales et de la création d'entreprises au cabinet de Jean-Pierre Raffarin (ministre des PME, du Commerce et de l'Artisanat), et que lui-même était député. Le choix de François Hurel détermine de manière nette la suite du processus, puisque celui-ci milite alors depuis une dizaine d'années pour la mise en place d'un statut d'entrepreneur occasionnel [11][11] François Hurel faisait partie du groupe d'« experts »....

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L'orientation se modifie et l'objectif de simplification de la vie des entreprises assigné aux groupes de travail devient finalement objectif d'une « meilleure reconnaissance du travail indépendant ». On observe dès lors un recentrement sur les entreprises individuelles au détriment des sociétés, sur la pluriactivité aux dépens de l'investissement dans une entreprise, ce qui ne sera pas nécessairement du goût des organisations représentées dans les groupes de travail.  Ce rapport marque réellement l'acte de naissance du régime de l'auto-entrepreneur, puisque sa logique ­ et son intitulé ­ apparaissent pour la première fois de manière claire. La logique d'une activité occasionnelle, éventuellement en complément d'une autre situation professionnelle ou sociale, et ainsi de cumul des revenus, est posée dans le préambule : « l'important est de créer une activité, que celle-ci soit l'alternative, le prolongement ou un complément à leur situation économique et sociale actuelle ». L'accessibilité de ce type d'activité aux classes populaires (qui ne sont pas désignées comme telles) constitue le fil rouge du rapport, qui met en avant les vertus sociales d'un régime de l'auto-entrepreneur. Les registres de justification sont en effet multiples, oscillant entre des arguments économiques de contribution à la croissance dans un contexte de société de services et « d'économie de la connaissance », et des arguments sociaux visant à « l'insertion ou la réinsertion » de ceux « à qui la vie a joué un mauvais tour ou à qui la naissance n'a pas donné toutes les chances ».

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Le régime social des auto-entrepreneurs tel qu'il est préconisé consiste à approfondir le régime micro-social en supprimant le forfait incompressible de cotisations sociales. Cette proposition est emblématique du croisement des logiques qui façonnent le dispositif. Elle s'adresse clairement aux très petites activités, pour lesquelles le forfait de cotisations sociales peut être décrit comme démesuré. Ce mélange de logique libérale et de cible sociale explique que la préconisation bénéficie de soutiens divers. La proposition reflète ainsi la multipositionnalité de son auteur, puisqu'elle est appuyée tant par les compagnons politiques de François Hurel, que par l'association dont il est trésorier, l'Adie (Association pour le droit à l'initiative économique). La présidente de l'association de microcrédit milite en effet depuis des années pour baisser les cotisations sociales sur les « petites activités génératrices de revenus » pour reprendre sa terminologie. Elle a ainsi pris part au travail de construction du problème public [12][12] Voir Gusfield, 1989 ; Neveu, 1999. que constitueraient les prélèvements obligatoires sur les très petites entreprises, problème auquel le régime de l'auto-entrepreneur entend apporter une solution. La figure de l'entrepreneur populaire permet de contenter les divers segments de cette coalition relativement inhabituelle. Elle constituait déjà depuis quelques années un terrain de consensus entre droite et gauche de gouvernement.

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En effet, si les politiques d'aide à la création d'entreprise apparues dans les années 1970 ont été depuis marquées tant par leur pérennité que par leurs constants déplacements, le tournant du XXIe siècle marque le renforcement d'un consensus politique autour de la figure de l'entrepreneur, par le biais de la thématique de la démocratisation de l'entrepreneuriat, à laquelle se rallient droite et gauche de gouvernement autant que certains acteurs associatifs. Cette convergence s'inscrit dans une dynamique de libéralisation de la gauche socialiste, qui peut être pensée comme une « désidéologisation » (Bergounioux et Grunberg, 2004 : 290) et par un certain déplacement de la ligne défendue par la droite, qui passe par l'intégration d'un discours plus social sur les vertus intégratrices de la création d'entreprise. Les deux tendances peuvent réaliser une jonction via la rhétorique de la défense des « petits » entrepreneurs et le combat contre les « gros » acteurs du capitalisme. Les libéraux tirent alors profit de l'héritage poujadiste de la droite, tandis que la gauche y réactualise un discours critique sur un système économique inégalitaire. La promotion d'un entrepreneuriat populaire est alors assurée par les courants libéraux de la droite, mais aussi de la gauche (voir les rapports d'Éric Besson ou de Jean-Marie Bockel [13][13] Le rapport d'Éric Besson en 1999, rédigé au nom de...). Le rapport Hurel a ainsi réorienté l'objectif initial proclamé par Hervé Novelli dans le sens d'un dispositif autorisant le cumul des revenus via le travail indépendant, censé compléter des salaires faibles ou des minima sociaux, dans une logique d'activation des politiques sociales (Barbier, 2002). Une fois ce consensus élaboré, il fallait transformer le rapport en projet de loi, ce qui supposait de convaincre les ministères de tutelle et de faire travailler les services, tout en maintenant un périmètre de négociation serré, afin de tenir à distance les oppositions.

LE PROJET DE LOI : LE LIBÉRALISME COMME SAVOIR PRATIQUE ET SENS COMMUN

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L'écriture du projet de loi a supposé une co-construction avec d'autres acteurs, politiques et administratifs. Hervé Novelli et ses alliés ont alors essentiellement bénéficié du soutien de ministres de tutelle sensibles, en raison de leur parcours politique comme de leurs proximités avec le secteur privé, à la thématique de l'initiative économique individuelle. L'agenda politique de promotion de l'initiative individuelle comme palliatif du traitement du chômage va entrer en convergence avec un agenda administratif dédié à la simplification des prélèvements obligatoires sur les entreprises.

Un libéralisme d'expérience, mis au service du plus grand nombre

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Les promoteurs du dispositif de l'auto-entrepreneur ont fait de leur libéralisme un savoir pratique issu de leur expérience de la petite entreprise. Hervé Novelli a alors essentiellement joué la carte de sa connaissance pratique de la position de petit patron, tandis que François Hurel a davantage défendu l'extension de ce modèle économique vers une cible plus populaire, faisant alors rentrer le dispositif dans le cadre de l'activation des politiques sociales. Si le secrétaire d'État a pu défendre et faire aboutir une mesure au nom de son libéralisme, c'est en se présentant, lui et ses partenaires, comme des passeurs entre l'univers de la création d'entreprise et le milieu politique, faisant remonter les revendications des professionnels et connaissant eux-mêmes les difficultés de la petite entreprise. Il utilise alors comme ressource sa trajectoire atypique, renversant ainsi le stigmate d'une carrière politique tardive et relativement peu valorisée, puisqu'il n'a pas fait Sciences Po ni l'ENA, et a entamé sa carrière politique à 37 ans comme chef de cabinet. Dès lors, il préfère mettre en avant le fait qu'il soit le seul membre du gouvernement à avoir un CAP [14][14] Il a en effet un CAP de mécanique de précision., et cela alors même qu'il a obtenu par la suite une maîtrise de gestion à Dauphine. Il mobilise également son expérience de direction des entreprises familiales [15][15] « Deux boîtes, une de 25 personnes à Paris, et une..., qu'il a reprises à la mort de son père en 1982. Ainsi, lorsque je lui demande ce qui a pu convaincre ses ministres de tutelle, il répond « j'ai géré moi-même des boîtes pendant un quart de siècle, des boîtes familiales, des petites boîtes [...] j'avais été le rapporteur pendant cinq ans, pendant tout le quinquennat précédent, de tous les sujets industrie et PME [16][16] Entretien avec H. Novelli, janvier 2012. ». Au-delà de son expérience de « petit patron », il valorise la reconversion politique de celle-ci, indiquant dans un livre d'entretien « sans doute faut-il avoir soi-même dirigé ne serait-ce qu'une journée une entreprise pour mesurer le poids écrasant des responsabilités qui pèsent sur le dos d'un patron » (Novelli, 2009 : 48).

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Le même mécanisme de légitimation est opéré concernant François Hurel, représentant institutionnel de la profession des commissaires aux comptes et ancien conseiller politique sur les thématiques de la création d'entreprise. Contrairement à Hervé Novelli, il ne fait pas de son origine familiale ni de son parcours personnel une ressource pour fonder sa légitimité. Sa position institutionnelle lui procure une forme d'autorité, les commissaires aux comptes constituant une profession de service aux entreprises, et plus particulièrement aux PME (Ramirez, 2003) [17][17] Carlos Ramirez décrit une division du travail entre.... En entretien, François Hurel a davantage inscrit son action dans le registre du militantisme politique que dans celui de l'expertise professionnelle. Il contre ainsi l'argument de la socialisation familiale par la réplique « politiquement, j'ai une vision politisée », et indique qu'il « croi[t] vraiment à cette cause » de l'entrepreneuriat. Et cette cause a pour lui une dimension fondamentalement sociale, puisqu'il définit l'objectif du dispositif comme étant l'ascension sociale de personnes disposant de très peu de ressources. La transposition du modèle entrepreneurial à une cible sociale élargie a finalement constitué un argument efficace auprès de ministres de tutelle formés par le monde de l'entreprise et voyant dans l'entrepreneuriat la clé d'une politique sociale misant sur l'initiative individuelle.

Le soutien des ministres de Bercy : proximités de parcours et d'idées

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Ce libéralisme d'entreprise mis au service de tous a rencontré un écho favorable auprès des ministres de tutelle du secrétaire d'État : Christine Lagarde au ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi, et Éric Woerth au ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. Les deux ministres ne sont pas des purs professionnels de la politique, dans la mesure où leur carrière est largement partagée entre l'exercice de fonctions politiques et celui d'une profession dans le secteur privé. Née en 1956, Christine Lagarde est avocate, et a mené de 1981 à 2005 une carrière exclusive d'avocate au sein d'un grand cabinet américain. La ministre appartient à l'élite économique internationalisée, étudiée par Anne-Catherine Wagner, comme symbole de la redéfinition des rapports de classe en contexte de mondialisation (Wagner, 2003 : 33). La position d'Éric Woerth est relativement similaire. Né en 1956 également, il est quant à lui licencié de droit privé de Paris II-Assas, diplômé de l'Institut d'Études Politiques de Paris et d'HEC. Il débute sa carrière comme conseiller juridique et fiscal à Arthur Andersen International. Son entrée en politique date de 1995, lorsqu'il devient conseiller parlementaire au cabinet du Premier ministre Alain Juppé, ainsi que maire de Chantilly. Il mène alors, ensemble et successivement, parcours politique et carrière dans le privé [18][18] Il devient directeur associé au cabinet Arthur Andersen....

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La proximité des ministres de Bercy avec le secteur économique privé reflète une tendance qui s'observe quand la majorité politique est à droite, ce que concluait déjà Brigitte Gaïti en 1985 : « La sélection sociale des professionnels de la politique, toujours très en faveur des classes supérieures, s'oriente davantage vers le capital économique et vers le secteur privé quand la droite est au pouvoir » (Gaïti, 1985 : 60). Leurs parcours révèlent néanmoins des modifications de la sélection et des parcours des personnels politiques, et notamment ceux en charge des questions économiques, se formant de plus en plus fréquemment par des écoles de commerce (Eymeri, 2001 : 18) et accordant une place croissante à leur carrière professionnelle privée (Mathiot et Sawicki, 1999). Parmi l'ensemble des membres du gouvernement Fillon II, Christine Lagarde et Éric Woerth sont les plus proches du monde de l'entreprise, se positionnant à l'intersection du secteur privé et de l'espace politique. En effet, bien que ce gouvernement ne soit exceptionnellement doté que d'un seul énarque (Valérie Pécresse) parmi les quinze ministres ­ le Premier ministre et le Président n'étant pas non plus passés par l'ENA ­, peu sont toutefois passés par le privé [19][19] Nous pouvons signaler parmi eux Christine Albanel,..., et cette carrière a laissé place à leur professionnalisation politique. Les deux ministres de Bercy partagent donc avec Hervé Novelli une socialisation économique forgée par l'entreprise privée, ce qui les rapproche politiquement, tant en termes de position institutionnelle que de position idéologique. Selon un conseiller de l'Élysée, le secrétaire d'État a pu compter sur « une ministre des Finances qui avait une culture, donc c'est Christine Lagarde, qui avait une culture assez américaine, assez entrepreneuriale, etc., et qui donc a trouvé l'idée assez séduisante [20][20] Entretien avec Emmanuel Moulin, janvier 2012. », ce que confirme l'intéressé en entretien : « J'ai été soutenu y compris par mon ministre de tutelle Christine, Lagarde, qui ne s'est jamais opposée. »

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Éric Woerth quant à lui partage une proximité politique forte avec Hervé Novelli puisqu'il a adhéré au groupe des Réformateurs que le secrétaire d'État a contribué à fonder. Ce dernier explique en entretien qu'il a reçu de la part du ministre un « blanc-seing » qu'il justifie de la manière suivante :

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« Woerth a une formation qui n'est pas, enfin d'abord il n'est pas énarque, il n'est pas fonctionnaire, il vient du privé, il a fait de l'audit tout ça, et donc il m'a plutôt spontanément fait confiance, au titre de l'expérience que j'avais, on se connaissait d'avant, on était à la commission des finances tous les deux, bon bref, il m'a écouté, il m'a dit ok, il a arbitré. »

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Si Hervé Novelli a ainsi bénéficié d'un soutien de ses ministres de tutelle, il a également largement pu s'appuyer sur ses alliés structurels, membres de son cabinet et des services à sa disposition, qui ont assuré des soutiens politiques autant qu'ils ont dessiné les contours précis d'un instrument vu comme laboratoire de simplification fiscale et sociale.

La rencontre avec l'agenda administratif

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Plutôt qu'adopter comme acquis la technocratie d'une part ou la politisation croissante de la fonction publique de l'autre (Lagroye, 2012 : 501), l'action publique contemporaine doit être envisagée comme résultant de collaborations étroites entre les membres du gouvernement, leurs cabinets ainsi que les hauts fonctionnaires des services. Hervé Novelli a ainsi pu compter sur le soutien de son cabinet, dont les interrelations avec les cabinets des ministres de tutelle ont renforcé le soutien de ces derniers, ainsi que sur la collaboration des services, qui ont envisagé le régime de l'auto-entrepreneur comme un terrain d'expérimentation et en ont ainsi élargi les contours. Le cabinet est par définition une sphère de soutien forte, ses membres étant « recrutés à la convenance du ministre, en raison de leurs compétences technocratiques mais aussi de leur proximité idéologique avec les gouvernements » (Dreyfus, 2009 : 288). Si les membres du cabinet de Hervé Novelli ont constitué des appuis essentiels au projet, cela s'explique tant par leurs affinités avec le secrétaire d'État que par leurs proximités avec les ministres de Bercy. En 2007, Hervé Novelli choisit comme directeur de cabinet Michel Guilbaud, un ingénieur des Mines alors âgé de 43 ans, ayant travaillé pour EDF et Elf, avant de passer dans la haute fonction publique. Sa proximité avec le secteur privé se double d'une certaine spécialisation sur la thématique des PME via la fonction de directeur général délégué du groupe Oséo, rapprochement de l'Anvar (Agence nationale de valorisation de la recherche) et de la Banque de développement des PME qu'il occupe de 2005 à 2007 [21][21] Notons qu'il passera ensuite directeur général du Medef.... Alors qu'il est directeur de cabinet de Hervé Novelli (de 2007 à 2010), il prend simultanément la fonction de directeur adjoint du cabinet de Christine Lagarde de 2008 à 2010, ce qui a certainement facilité l'obtention du soutien de la ministre de l'Économie. Une autre figure centrale du cabinet de Hervé Novelli est Philippe Gravier, nommé directeur adjoint en 2008 et passé directeur de cabinet en 2010. Né en 1977, Philippe Gravier est un énarque multidiplômé, cumulant les diplômes de l'IEP de Paris, de l'ESSEC, mais aussi un DEA de finance de Paris-I, et plus étonnamment, un doctorat de japonais. Il fait sa sortie de l'ENA à la direction du Trésor, devient conseiller technique de Jean-Louis Borloo puis de Christine Lagarde au ministère de l'Économie, avant de rejoindre le cabinet de Hervé Novelli. Lui aussi cumule des fonctions dans les deux cabinets, faisant le trajet inverse de celui de Michel Guilbaud, en devenant directeur adjoint auprès de Christine Lagarde lorsqu'il passe directeur du cabinet de Hervé Novelli, renforçant encore les liens entre les deux ministères. Le fait qu'il soit resté directeur de cabinet de Frédéric Lefebvre lorsque celui-ci a repris le portefeuille de Hervé Novelli en novembre 2010 marque sa spécialisation, et certainement son intérêt pour ces sujets. L'entretien mené avec des membres du cabinet de Hervé Novelli [22][22] Qui ont souhaité rester anonymes. confirme leur adhésion, du moins fonctionnelle, à la vision libérale de leur ministre. Les conseillers inscrivent la mesure, et s'inscrivent ainsi de fait, selon leurs termes, dans « un courant idéologique minoritaire, le courant libéral », mentionnant Schumpeter comme étant « l'auteur préféré dans ces murs ».

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L'entretien avec les membres du cabinet du secrétaire d'État a permis de saisir la hiérarchie qui structure les relations entre cabinets et services : les membres des cabinets s'attribuent nettement l'impulsion des politiques, considérant l'activité administrative comme soumise et routinière, opposant ainsi la capacité innovatrice des cabinets au conservatisme des services [23][23] Il a alors fallu une certaine insistance pour que le.... Cette division entre technique et politique a été remise en cause par des enquêtes montrant la contribution des services à la politisation du monde social, par leurs rôles d'« écrivains publics », de sélection des questions qui « remontent » au ministre et de mise en forme des propositions (Eymeri, 2003 : 48-73). Concernant le régime de l'auto-entrepreneur, il semble en effet que la contribution des services les plus proches du cabinet de Hervé Novelli, la DGCIS (Direction Générale de la Compétitivité, de l'Industrie et des Services) [24][24] Il s'agit d'une direction récente, créée en 2009, résultant... a induit un élargissement des propositions du rapport Hurel. L'établissement de solutions « techniques » au problème « politique » conduit nécessairement au déplacement de ce dernier, et a en l'occurrence participé à l'approfondissement du dispositif. Concernant la cible du dispositif, le flou du rapport Hurel, promouvant à la fois un régime universel et un dispositif social, a donné aux services une certaine liberté quant à la définition du périmètre du dispositif. Le passage par les services a développé la cible sociale visée par François Hurel, puisque la commande politique a été interprétée dans le sens plus large ­ et qui les intéressait davantage ­ de la simplification de la création d'entreprise. Ce sont ici probablement les dispositions des fonctionnaires de la DGCIS, plus habitués à travailler au service des PME, voire des grandes entreprises après la fusion avec la DGE, qui expliquent cette volonté d'extension du régime. Celle-ci ne rentre toutefois pas en contradiction avec les vues des équipes de Hervé Novelli, et le régime de l'auto-entrepreneur s'est alors constitué en laboratoire de mesures libérales, testées sur un régime pour activités réduites, avec l'idée d'une éventuelle extension à des entreprises plus conséquentes. Les fonctionnaires de la DGCIS ont ainsi étendu les préconisations du rapport, sur deux aspects essentiels : ils ont mis en place une imposition à taux fixe sur les revenus des auto-entrepreneurs (devant alors trouver des solutions techniques permettant de satisfaire le principe constitutionnel de progressivité de l'impôt et ainsi d'éviter l'opposition du Conseil d'État) et la parfaite linéarité des cotisations sociales. Il semble ainsi que la volonté d'innovation technique de ces fonctionnaires, combinée à leur posture de soutien au cabinet, a induit un approfondissement de la dimension dérogatoire du projet ministériel.

LE « SOMMET DE L'ÉTAT » AU-DESSUS DES COMPTES PUBLICS

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Si la rhétorique entrepreneuriale a pu séduire les services proches du secrétariat d'État et les ministres de Bercy, elle a moins plu aux autres services ministériels, en tête desquels la Direction de la Sécurité sociale (DSS). Le secrétaire d'État n'a pas ménagé les administrations, les excluant des groupes de travail de 2007, et ne se privant pas de déclarations critiques voire virulentes contre la bureaucratie. Une partie de la communication publique sur le régime de l'auto-entrepreneur vise spécifiquement les administrations, Hervé Novelli estimant que « la logique du créateur d'entreprise est aux antipodes de celle de l'administration » (Novelli, 2009 : 34). Le projet a suscité l'opposition des tenants de la rigueur budgétaire, qui a pu être surmontée par le soutien de Matignon et de l'Élysée, au nom de la lutte pour le pouvoir d'achat, dans le contexte du début du mandat présidentiel.

L'opposition des « budgétaires »

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Si Hervé Novelli et son cabinet se sont largement appuyés sur les fonctionnaires de la DGCIS, ils ont rencontré en revanche de fortes résistances de la part des tenants de la rigueur budgétaire, dans les cabinets et services concurrents, sur des arguments de pertes de recettes, mais aussi en raison de socialisation économique et de positionnement politique divergents des fonctionnaires de ces services. Ainsi, s'ils ont pu obtenir l'accord d'Éric Woerth, cela s'est fait en dépit de l'opposition de son cabinet, et spécifiquement de son directeur de cabinet, Jean-Luc Tavernier. Les membres du cabinet de Hervé Novelli m'ont fait part de cette opposition de la part du ministère du Budget :

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« Le cab du Budget a été contre nous à chaque fois sur ce dossier, à chaque modif [...] C'est structurel, ils sont formés à ça [25][25] Entretien avec deux membres du cabinet de H. Novelli,.... »

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Jean-Luc Tavernier est un haut fonctionnaire, né en 1961, ancien élève de l'École Polytechnique et diplômé de l'Ensae (École nationale de la statistique et de l'administration économique). Il a mené pendant plus de dix ans une carrière d'administrateur Insee au ministère de l'Économie et des Finances, avant de devenir en 1995 directeur de l'Ensae. La même année, il fait également son entrée en politique comme conseiller, chargé des comptes sociaux et de la loi de financement de la Sécurité sociale au cabinet de Jacques Barrot, alors ministre du Travail et des Affaires sociales. Il reprend ensuite le fil de sa carrière d'administrateur, passe directeur général de l'Acoss (Agence centrale des organismes de Sécurité sociale) et rejoint en 2007 le cabinet d'Éric Woerth. Sa fonction comme son parcours ­ les deux étant indissociables ­ l'éloignent de Hervé Novelli. Il est ainsi dans son rôle quand il marque ses réticences vis-à-vis du projet, parlant de « batailles de posture, les libéraux du monde des PME, contre les budgétaires en gros », détaillant :

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« Bon, il vaut mieux que les personnes correspondent aux fonctions, mais, de toute façon, y a une logique de fonction. Si le ministre du Budget, il garde pas les finances publiques, qui le fera ? Si le ministre des PME il propose pas de baisser les prélèvements sur les PME, qui le fera ? Voilà. »

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La légitimité qu'il détient dans ses fonctions de directeur de cabinet étant essentiellement technique, c'est sur le registre de l'efficacité économique, pris plus spécifiquement par le biais de l'impact sur les finances publiques, qu'il monte un argumentaire critique vis-à-vis du régime de l'auto-entrepreneur. Selon Jean-Luc Tavernier, le régime consiste à subventionner des activités indépendantes à très faible productivité (ce qui ne les rend pas rentables sous la forme d'activité salariée), ce qui est néfaste tant pour l'auteur de cette activité que pour les comptes publics.

31

La rigueur budgétaire a également constitué l'argument d'opposition des fonctionnaires de la DSS, attachés fonctionnellement voire personnellement à l'équilibre des comptes sociaux. Les promoteurs du régime de l'auto-entrepreneur expliquaient leur position par la volonté de préserver les plus petits entrepreneurs d'un taux marginal de cotisations sociales extrêmement élevé du fait du forfait incompressible. Le débat a alors pris des tours surprenants de prime abord, les promoteurs libéraux de la mesure prônant une couverture sociale aux allures généreuses pour les auto-entrepreneurs, et les membres de la communauté du Welfare (Mathiot, 2006) s'y opposant. Le point d'achoppement réside dans le fait que cette couverture sociale soit assurée en l'absence de cotisations préalables. Les fonctionnaires de la DSS défendent d'une part l'équilibre des comptes des systèmes de protection sociale, et d'autre part un modèle assurantiel de couverture sociale. L'équilibre des comptes est préservé à court terme puisque l'État compense les pertes enregistrées par les régimes sociaux. Le fonctionnaire de la DSS interrogé rapproche ainsi la position de la DSS d'un « combat de principe d'ailleurs plus que de calcul financier, puisque tout ça est compensé à la Sécurité sociale. On n'aime pas les exonérations parce qu'on n'aime pas que l'assiette du prélèvement social soit mitée ».

32

En dépit du poids institutionnel conséquent de cette administration, l'opposition de la DSS n'a pas véritablement pesé dans l'élaboration du dispositif. Le découpage institutionnel des administrations constitue une clé d'explication au pouvoir acquis par le secrétariat d'État face aux services hostiles durant la phase d'écriture du projet de loi. Le fait que la DSS ait pour tutelle le ministère du Budget [26][26] Patrick Hassenteufel voit dans la création du ministère... dans un contexte où Éric Woerth avait accordé sa confiance au projet de Hervé Novelli, constitue un fondement puissant de cette « victoire » du secrétariat d'État. Notons que la DSS a progressivement contribué à défaire le régime à partir de 2010, via ses outils d'action que constituent les projets de loi de financement de la Sécurité sociale. Mais en 2008, le secrétaire d'État se battait avec la puissance de Bercy comme soutien, ce qui lui permettait de se défendre de manière plus solide durant les négociations interministérielles. Le soutien du « sommet de l'État » constitue enfin la clé de la validation du projet de loi au niveau gouvernemental.

Le soutien du « sommet de l'État » : le pouvoir d'achat et la « valeur travail »

33

Les tensions suscitées par le projet, au sein même des administrations dépendant de Bercy, ont rendu d'autant plus nécessaires les arbitrages au niveau de Matignon et de l'Élysée. Les interlocuteurs sont alors le Premier ministre et le Président, ainsi que les conseillers qui composent leurs cabinets. Les arguments de type technique sur la croissance et le pouvoir d'achat ont alors côtoyé des discours plus politiques, inscrivant le régime de l'auto-entrepreneur dans les slogans présidentiels du courage individuel et de la « valeur travail ». L'argument du cumul des revenus permet de contourner la question de l'emploi, en proposant un instrument censé permettre l'accroissement du pouvoir d'achat en temps de crise. Plus fondamentalement, cet argumentaire s'appuie sur une lecture critique de la société salariale qui serait elle-même responsable de la crise et de ses conséquences sociales. La promotion du cumul va directement entrer en résonance avec l'objectif politique affiché du gouvernement d'augmenter le pouvoir d'achat des Français via le slogan « travailler plus pour gagner plus », apparu dans de nombreux entretiens. François Hurel se félicite d'avoir ainsi « donné une chance à quelqu'un de se dire à un moment donné “si je veux travailler plus, je peux gagner plus” », précisant d'ailleurs : « c'est ce que j'ai dit à Sarko[zy] quand je lui ai remis mon rapport [27][27] Entretien avec F. Hurel, juillet 2009. ». L'auto-entrepreneur constitue alors une manière de compléter son revenu par une activité indépendante accessoire, éventuellement en reconvertissant des compétences privées, ce qu'illustre le slogan du régime « faites fructifier votre talent ». Cette rhétorique répond à une lecture de la crise qui se focalise davantage sur des stratégies individuelles d'augmentation du pouvoir d'achat que sur la mise en  uvre d'une politique d'emploi. Ainsi, l'État se dégage de la responsabilité de créer des emplois ou d'agir sur les salaires, en incitant les individus à trouver des revenus complémentaires dans la valorisation d'activités exercées en dehors de leur emploi salarié. François Hurel déclare : « je réfute totalement l'idée que dans ce pays, pour gagner plus, il faut obligatoirement aller voir un patron », délégitimant les luttes salariales au profit d'activités complémentaires.

34

Si l'argument du pouvoir d'achat est utile pour la communication publique, celui plus traditionnel de la croissance se maintient toutefois dans le cadre des arbitrages interministériels notamment. Au cours de l'élaboration du texte et au vu des réticences de certains services ministériels, les arbitrages ont parfois eu lieu au niveau du Premier ministre ou du Président. Ils ont alors été soumis au jugement de conseillers plus jeunes, la plupart du temps passés par l'ENA et dont la légitimité repose ainsi davantage sur les compétences techniques. C'est le cas notamment du directeur adjoint de cabinet du Premier ministre, Antoine Gosset-Grainville, né en 1966, passé par l'ENA et Inspecteur des Finances. L'argumentaire doit alors se faire plus technique. Il s'agit de rassurer sur les risques de fraude, et surtout, de reprendre les argumentaires plus classiques afin de démontrer que le régime va créer de l'emploi et contribuer à la croissance. Les entretiens menés auprès de ces conseillers laissent moins apparaître le discours sur le cumul des activités que celui sur la « libération de la croissance ». Antoine Gosset-Grainville justifie le fait qu'il ait été « convaincu » par la vocation du régime « à être la première marche avant de passer sous un régime plus durable, plus pérenne, d'entreprise de plein exercice, si l'activité se développait bien [28][28] Entretien avec A. Gosset-Grainville, novembre 2010 », notamment pour les chômeurs. Cet argumentaire s'accompagne souvent de la comparaison avec d'autres pays, le discours du « retard français » en termes de création d'entreprise étant sans doute celui qui a le plus et le mieux circulé, depuis le cabinet de Hervé Novelli jusqu'au Parlement, en passant par l'Élysée et Matignon. Les évaluations internationales sont alors mobilisées, via le principe du benchmarking, cet outil de la « science managériale » visant à « repérer un étalon ou un parangon, c'est-à-dire un modèle avec lequel se comparer, dans le but de combler l'écart de performance qui vous en sépare » (Bruno, 2008 : 29), afin d'établir un lien entre manque de compétitivité et faiblesse de la création d'entreprise [29][29] Ainsi, quand Christine Lagarde défend le texte de loi.... En dépit de ces arguments censés dénoter du pragmatisme économique de la mesure, les conseillers reconnaissent que l'impact sur les finances publiques n'était pas établi et que le soutien à la mesure « était plus une décision politique qu'une décision comptable [30][30] Entretien avec E. Moulin, janvier 2012. ». Ainsi, pour Emmanuel Moulin, conseiller économique de l'Élysée, le Président aurait soutenu la mesure car « tout ce qu'il y avait dans l'auto-entrepreneur comme symbolique lui [au Président] parlait bien en termes d'initiative, de création, d'effort, de culture du travail, etc. [31][31] Ibid. », et cela en dépit du risque électoral pris en faisant passer une mesure qui suscitait l'opposition des artisans, opposition qui parviendra à s'organiser progressivement et qui contribuera, avec celle des instances de Sécurité sociale, à réduire la portée du régime de l'auto-entrepreneur à partir de 2011. Le soutien présidentiel à la mesure prend sens dans le cadre d'un début de mandat axé sur la revendication d'une rupture et sur des actions politiques privilégiant les réductions de prélèvements à l'équilibre budgétaire.

CONCLUSION

35

Cet article a proposé d'analyser l'élaboration du régime de l'auto-entrepreneur comme une activité intentionnelle, initiée par un secrétaire d'État libéral, co-construite par son cabinet et ses services et dont les contours se sont précisés au long du passage du projet dans les divers espaces politiques et administratifs de l'État. La convergence des intérêts au niveau politique et administratif s'est faite sur l'ambivalence d'un dispositif proposant de mettre la création d'entreprise au service de tous : le régime de l'auto-entrepreneur est présenté comme une solution pragmatique en contexte de « crise » et trouve des registres de justification dans la « libération » des forces économiques tout comme dans le réformisme social et la capacité intégratrice du dispositif à l'égard des populations « exclues ». Ces registres de justification ambivalents, caractéristiques de l'idéologie dominante (Boltanski et Bourdieu, 2008) ont permis de créer un consensus politique autour d'un dispositif pourtant issu d'un lieu de pouvoir limité et fortement marqué par la trajectoire politique libérale de ses principaux acteurs. L'étude processuelle de ce dispositif permet alors de saisir les ressorts de l'extension du domaine de l'entrepreneuriat et l'exportation de ce mot d'ordre vers les politiques sociales.

36

L'article met en lumière les sinuosités de la décision politique au sein même de l'État, en faisant apparaître en l'occurrence l'élargissement du régime de l'auto-entrepreneur consécutif à des coalitions d'intérêts ambivalentes. Cette conclusion incite alors à l'approfondissement du dialogue entre la sociologie de la genèse, de la diffusion et des usages des politiques publiques (voir Belorgey, 2012 ; Dubois, 2012). L'observation de la seule genèse d'une politique publique peut faire courir le risque de méconnaître les réappropriations qui en sont faites et qui changent son sens, présumant alors une forme de performativité des politiques publiques. Symétriquement, l'analyse des seules pratiques engendrées par une réforme politique semblerait opposer à un produit univoque une pluralité d'usages, négligeant les ambiguïtés d'un dispositif politique transformé au fil des étapes de son institution. Les transformations des contours d'un dispositif politique ne se produisent en effet pas seulement au cours de sa diffusion par la street-level bureaucracy (Lipsky, 1980) et de ses usages par ses destinataires, mais doivent également être appréhendées par le prisme de l'ambivalence constitutive de l'action publique.


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Notes

[1]

Folch A., Novelli H., 2009, L'auto-entrepreneur, les clés du succès, Paris : Éditions du Rocher, p. 112.

[2]

Je remercie Isabel Boni et Sylvain Laurens pour leurs conseils avisés tout au long de l'écriture de cet article qui a également bénéficié dans ses versions antérieures de relectures stimulantes de collègues du CMH, et notamment de la part de Jérôme Greffion et de Yohann Morival.

[3]

Voir Aucouturier, 1996.

[4]

Nous pensons au régime micro-fiscal de 1991, au régime micro-social de 2003, ou encore au “bouclier social » mis en place en 2007.

[5]

La vision héroïque est définie comme vision qui « procède de l'idée que les périodes de crise politique s'opposent aux conjonctures routinières ou stables en ce qu'elles relèvent davantage que ces dernières d'une analyse décisionnelle, analyse privilégiant le choix, et plus généralement, l'action des individus ou des groupes. » (Dobry, 2009 : 75).

[6]

Discours de Hervé Novelli à la Fondapol, juin 2010. Voir Lagneau-Ymonet 2004, qui analyse la Fondapol comme une structure émanant de l'UMP, visant à légitimer et diffuser des idées libérales, en réunissant personnalités de droite et de gauche, politiques et chercheurs au sein d'un même espace.

[7]

Il faut ici rappeler que cette communauté de politique est une construction, et ainsi garder à l'esprit la capacité des promoteurs du dispositif à circonscrire une sphère de décision propice.

[8]

François Denord repère ce renouvellement des carrières politiques des dirigeants de la droite dans les années 1980, pour les gaullistes comme pour les libéraux : « Quand ils sont libéraux, leur engagement à droite a souvent débuté à l'époque du “libéralisme avancé” et des premières avancées significatives de la gauche (Jean-Pierre Raffarin), à moins que comme une minorité ils aient fait leurs débuts à l'extrême droite (Alain Madelin et Gérard Longuet). Ces nouveaux dirigeants politiques, qu'à l'époque on appelait les “cadets”, sont ainsi souvent en première ligne pour promouvoir le libéralisme économique, rejeter l'étatisme et louer les vertus de la “révolution conservatrice américaine” » (Denord, 2004 : 21).

[9]

Pour Michel Foucault, la forme de l'entreprise et la figure de l'entrepreneur constituent les points d'appui du néolibéralisme, incarnant la diffusion totale de la logique de marché sur l'ensemble des scènes sociales (Foucault, 2004 : 154).

[10]

Entretien avec des membres du cabinet de H. Novelli, juillet 2010.

[11]

François Hurel faisait partie du groupe d'« experts » du Livre blanc de la création d'entreprise de 1998 et était l'auteur du rapport de 2002 remis à Jean-Pierre Raffarin, textes prônant l'instauration d'un statut d'entrepreneur occasionnel et insistant pour cela sur la dimension sociale de la proposition.

[12]

Voir Gusfield, 1989 ; Neveu, 1999.

[13]

Le rapport d'Éric Besson en 1999, rédigé au nom de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale, plaide ainsi « pour un plan d'urgence d'aide à la création de “très petites entreprises” », tandis qu'un rapport “sur la simplification de la création d'entreprise, de la vie des créateurs et de la gestion de leurs entreprises » est remis au Premier ministre le 23 janvier 2001 par Jean-Marie Bockel.

[14]

Il a en effet un CAP de mécanique de précision.

[15]

« Deux boîtes, une de 25 personnes à Paris, et une de 35 personnes environ en Touraine, qui faisaient du paramédical » (entretien avec H. Novelli, janvier 2012).

[16]

Entretien avec H. Novelli, janvier 2012.

[17]

Carlos Ramirez décrit une division du travail entre commissaires aux comptes et cabinets d'audit, qui suit une homologie entre les entreprises auditrices et leurs clients audités. Les commissaires aux comptes s'occupant essentiellement des PME, tandis que les cabinets d'audits ont pour clients des grandes entreprises, voire des firmes multinationales.

[18]

Il devient directeur associé au cabinet Arthur Andersen en 1997 et jusqu'à la chute du groupe, suite au scandale financier Enron.

[19]

Nous pouvons signaler parmi eux Christine Albanel, Roselyne Bachelot, Xavier Bertrand, Christine Boutin et Rachida Dati.

[20]

Entretien avec Emmanuel Moulin, janvier 2012.

[21]

Notons qu'il passera ensuite directeur général du Medef en 2010.

[22]

Qui ont souhaité rester anonymes.

[23]

Il a alors fallu une certaine insistance pour que le personnel politique m'oriente vers les hauts fonctionnaires avec lesquels je souhaitais mener des entretiens, ou pour qu'ils acceptent de discuter des enjeux liés à la recomposition des portefeuilles et des services.

[24]

Il s'agit d'une direction récente, créée en 2009, résultant de la fusion de la DGE (Direction Générale des Entreprises), de la DT (Direction du Tourisme) et de la DCAS-PL (Direction du Commerce, de l'Artisanat, des Services et des professions libérales).

[25]

Entretien avec deux membres du cabinet de H. Novelli, juillet 2010.

[26]

Patrick Hassenteufel voit dans la création du ministère des Comptes publics en 2007 une étape supplémentaire de l'intégration des politiques de protection sociale à la politique budgétaire, et ainsi une réduction de l'autonomie budgétaire de la Sécurité sociale (Hassenteufel, 2012 : 357).

[27]

Entretien avec F. Hurel, juillet 2009.

[28]

Entretien avec A. Gosset-Grainville, novembre 2010.

[29]

Ainsi, quand Christine Lagarde défend le texte de loi devant l'Assemblée nationale, elle indique que ce projet de « modernisation de l'économie » est un alignement sur les mesures prises par l'Allemagne des années 2000 ou par les États-Unis des années 1990.

[30]

Entretien avec E. Moulin, janvier 2012.

[31]

Ibid.

Résumé

Français

Le régime de l’auto-entrepreneur, mis en place en 2009, marque un infléchissement des politiques d’encouragement à la création d’entreprise d’une logique d’emploi à celle de cumul des revenus. Cet article vise à saisir les conditions structurelles et discursives qui ont permis l’élaboration de ce régime au sein de l’État au croisement de plusieurs logiques libérales. Il se base sur des sources officielles ainsi que sur une trentaine d’entretiens réalisés avec les acteurs, soutiens et opposants, du dispositif. Il s’intéresse aux convergences d’intérêt qui ont permis l’intégration d’un projet du « tous entrepreneurs » initié par un secrétaire d’État libéral dans la loi programmatique de l’économie de la nouvelle administration politique française. En faisant de l’entrepreneur la nouvelle figure de l’héroïsme populaire en temps de crise, et ainsi en transférant le référentiel entrepreneurial dans le domaine des politiques sociales, Hervé Novelli et ses collaborateurs ont pu obtenir des soutiens politiques stratégiques, et ainsi surmonter certaines résistances venues des administrations oeuvrant pour la rigueur budgétaire, en proposant un projet qui déconstruit un modèle social fondé sur le statut salarial et l’État social.

English

The Administrative and Political Inception of the “Auto-Entrepreneur” RegimeThe “auto-entrepreneur” regime, presented as a revolutionary measure to simplify business creation by its founder, Junior Minister Hervé Novelli, is a self-employed status that allows multiple sources of income. This article aims at analyzing the structural and discursive conditions that supported the project inside the French State. It is based on official sources and on over thirty interviews with the actors of this policy. We analyze the power configurations, the protagonists’ positions and the legitimating discourses that allowed this neoliberal project to succeed. The founders legitimated their political objectives by their business experience, which seduced Ministers close to the business world. The regime was promoted as a tool of growth and wealth, especially for those excluded from the wage system. The device eventually jeopardizes the French social model based on the practical and symbolic principle of employment status.

Plan de l'article

  1. INTRODUCTION
  2. LE RAPPORT : LE LIBÉRALISME AU SERVICE DES « PETITS »
    1. D'un projet « classique » de simplification du travail indépendant...
    2. À la promotion de l'entrepreneuriat populaire
  3. LE PROJET DE LOI : LE LIBÉRALISME COMME SAVOIR PRATIQUE ET SENS COMMUN
    1. Un libéralisme d'expérience, mis au service du plus grand nombre
    2. Le soutien des ministres de Bercy : proximités de parcours et d'idées
    3. La rencontre avec l'agenda administratif
  4. LE « SOMMET DE L'ÉTAT » AU-DESSUS DES COMPTES PUBLICS
    1. L'opposition des « budgétaires »
    2. Le soutien du « sommet de l'État » : le pouvoir d'achat et la « valeur travail »
  5. CONCLUSION

Pour citer cet article

Abdelnour Sarah, « L'entrepreneuriat au service des politiques sociales : La fabrication du consensus politique sur le dispositif de l'auto-entrepreneur », Sociétés contemporaines, 1/2013 (n° 89), p. 131-154.

URL : http://www.cairn.info/revue-societes-contemporaines-2013-1-page-131.htm
DOI : 10.3917/soco.089.0131


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