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1L’analyse de la délivrance des visas Schengen a été relativement peu étudiée. S’il existe quelques travaux importants proposant une analyse générale de cet instrument central de la politique européenne de mobilité (Bigo & Guild, 2003 ; Guiraudon, 2002 ; Jivela, 2002 ; Beaudu, 2003 ; Guild, 2009), l’examen minutieux de sa mise en œuvre au quotidien dans les services consulaires fait largement défaut. Cet article propose une analyse de la production du savoir pratique élaboré par des acteurs administratifs aux fins d’examiner les demandes de visas Schengen et de fonder leurs décisions. Le cœur du travail administratif des agents visas repose sur l’appréciation qu’ils doivent donner à ce que des textes officiels nomment le « risque migratoire » inhérent aux demandes dans un contexte de durcissement du contrôle des frontières externes de l’ue (Rea, 2009). Notre approche privilégie la distinction entre les savoirs institués (les lois, les circulaires, les règlements) et les savoirs locaux (Geertz, 1983) produits par le bas au quotidien par les street-level bureaucrats (Lipsky, 1980) dans le processus d’attribution du visa Schengen.

2Cette contribution se base sur une enquête réalisée durant trois semaines (année 2011) auprès du Consulat Général de Belgique à Casablanca et sur des entretiens menés à l’Office des Étrangers à Bruxelles (oe) dépendant du Service Public Fédéral Intérieur. Une convention a été signée entre l’équipe de recherche composée des deux auteurs et le Consul Général. Elle demandait aux agents consulaires de participer à la recherche et aux chercheurs d’assurer l’anonymat des entretiens. Les données recueillies comportent des statistiques consulaire, des notes internes, des observations directes, des entretiens avec tous les membres du service visas (consul général, consul, vice-consul aux visas, 4 des 5 agents visas [3] et 10 des 12 agents locaux). Une présence quotidienne dans les bureaux du Consulat a aussi permis la participation à des entretiens effectués par des agents avec des demandeurs de visa. Par ailleurs, des entretiens ont été effectués avec le personnel de la société Visabel appartenant au groupe vfs Global, société de sous-traitance assurant depuis mars 2010 l’octroi d’informations, la réception, la vérification et la transmission des dossiers, la récolte des frais liés à la demande et la restitution des passeports.

3En épousant la perspective de la street-level bureaucracy de Lipsky (1980), nous proposons une analyse des modes de prise de décision des agents administratifs et de la construction de leur savoir pratique. Cette approche s’inscrit dans le prolongement des travaux traitant de la mise en œuvre des politiques du point de vue de la sociologie des usages du pouvoir discrétionnaire des acteurs administratifs (Hawkins, 1995 ; Dubois, 1999 ; Spire, 2008) en prenant du recul par rapport à une approche théorique de l’étude du pouvoir discrétionnaire. Toutefois, cette analyse n’est pas assimilable à celle sur les guichets proposée par Dubois et Spire, étant entendu que le traitement administratif des dossiers au Consulat belge de Casablanca ne se joue pas dans l’interaction au guichet vu que ce dernier n’existe plus à la suite de l’externalisation vers Visabel. Notre hypothèse de travail soutient que, tout en ayant un cadre légal commun basé essentiellement sur la Réglementation 539/2001 établissant la liste des pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour avoir accès à l’espace Schengen, le Code des Frontières Schengen [4] et le Code des Visas Schengen [5] et porteur de savoirs institués, l’attribution des visas Schengen procède de la production d’un savoir pratique et local.

Le visa Schengen sur le terrain : court séjour ou long séjour ?

4Le Traité de Lisbonne maintient la distinction instituée par le Traité d’Amsterdam entre le court séjour [6] et le long séjour [7]. L’uniformité du visa Schengen tient à la durée de ce type de visa : tout visa délivré pour une période de trois mois est dit Schengen (visa de type C) quel que soit le but de séjour (tourisme, affaires, etc.). Dans un même pays tiers, les États signataires de la Convention de Schengen délivrent des visas C pour des motifs de séjour parfois très différents, en lien avec les spécificités de leur politique migratoire. Inversement, les visas de long séjour (visa D) relèvent principalement des législations nationales sur l’accès au territoire d’étrangers.

5Comme le précisent les normes européennes ainsi que le Manuel relatif au traitement des demandes de visa et à la modification des visas délivrés, les agents consulaires ont pour mission, dans l’examen d’une demande de visa de court séjour, l’évaluation du « risque migratoire ». Celui-ci est entendu par les textes européens déjà mentionnés comme le risque de migration irrégulière incarné par la figure de l’overstayer, à savoir l’étranger qui est entré sur le territoire européen avec un titre régulier, par exemple un visa C pour motif de tourisme, et qui reste sur le territoire au terme de cette période en devenant un irrégulier. Par contre, l’analyse des pratiques des agents consulaires met en exergue une autre figure du « risque migratoire » auquel ils attribuent beaucoup plus d’attention, à savoir le risque d’établissement légal à partir de l’obtention d’un visa C, par exemple la personne qui une fois sur le territoire peut demander un titre de séjour dans le cadre d’un regroupement familial. Si les normes européennes viennent à différencier les courts et les longs séjours, cette distinction ne résiste pas à l’épreuve des pratiques de traitement des dossiers. Bien que les modes de constitution des dossiers (documents requis) et les normes légales (conditions d’obtention) diffèrent pour les visas de type C et ceux de type D, dans la pratique administrative quotidienne des agents visas, cette distinction s’efface. En effet, les agents consulaires sont moins attentifs aux conditions définies par les législations européennes déterminant ce qu’est un visa C et le cadre national déterminant l’attribution d’un visa D qu’à tenter d’identifier les « vrais motifs » de la demande de visa.

6Pour comprendre l’existence de ce sens caché du « risque migratoire », il convient de relever les deux conditions qui le constituent. Le premier relève de la complexité juridique qui conduit à rendre toujours plus inopérante la distinction entre les lois relatives à l’immigration et celles relatives à l’intégration, lorsque celles-ci sont abordées à partir des carrières migratoires (Martiniello et Rea ; 2011), à savoir les diverses étapes sociales et juridiques composant les carrières individuelles d’immigrés. Plus exactement, il existe une forte imbrication dans les carrières de migrants entre les lois relatives à l’accès au territoire, au séjour et à l’acquisition de la nationalité. Dès lors, l’entrée d’un étranger pour une courte durée peut le conduire à introduire une demande de résidence permanente, voire à devenir un national. Bien que constituant un processus légal, cette démarche est qualifiée d’abusive par les agents consulaires. La deuxième condition tient à l’histoire migratoire qui soutient le développement de liens forts entre les pays de départ et d’installation, en particulier pour les migrations devenues de véritables diasporas en Europe, notamment en provenance du Maroc et de Turquie. Le développement des réseaux sociaux intenses entre ces pays conduit à accélérer et à accroître les mobilités et les processus d’installation (Massey, 1999). Ainsi, les liens historiques entre le Maroc et la Belgique ont multiplié les familles transnationales d’origine marocaine.

7Ces deux conditions connues des agents consulaires sont au fondement de la construction de leur savoir pratique dans l’appréciation des demandes de visas. En particulier, l’imbrication des législations européennes et nationales relatives à l’accès au territoire, qu’elles soient nationales relatives au séjour ou relatives à l’accès à la nationalité, conduit les agents à réfléchir toujours plus loin que la « simple » demande de visa C.

8La connaissance de ces deux conditions est partagée par l’ensemble du personnel, quel que soit son statut hiérarchique. Le Consul Général n’intervient pas directement dans la gestion du service. Un Vice-consul assure la fonction de chef du service visas. Suivent cinq agents visas, personnel expatrié et responsable de la décision. Ensuite, le personnel local prépare les dossiers en encodant les données dans le système informatique et formule des commentaires ainsi qu’une proposition de décision. La polyvalence instaurée au sein du service depuis quelques années conduit à ce que tous les agents visas et tous les membres du personnel local traitent l’ensemble des types de demandes de visa (C et D), et quel que soit le motif. Ainsi, les agents ne sont pas spécialisés dans un domaine et une législation ; ils doivent maîtriser tous les cadres législatifs et leurs usages pratiques développés localement. Cette polyvalence, ainsi que la ligne donnée par la hiérarchie, produisent une relative uniformisation des modes de traitement des dossiers. L’action des agents, qui se donne à voir comme une mission, consiste à se demander comment une entrée sur le territoire pourrait devenir une installation légale. Pour illustrer ce processus, nous allons prendre pour exemple le motif « visite familiale », qui relève du visa C.

Évaluer le bien-fondé d’une demande de visa pour visite familiale

9Les demandes de visa pour visite familiale constituent la majorité des dossiers à Casablanca. En 2010, le Consulat Général a reçu 12 375 demandes de visa C et il en a octroyé 7 384 (soit 40,3 % de refus). Le motif de visite familiale représente 63,1 % des demandes de visas C (7 815), dont 44,2 % ont été rejetées [8]. L’importance de ce motif de voyage tient aux caractères ancien et transnational de la migration marocaine.

10Lorsque les agents visa évaluent les dossiers de visa C pour raison de visite familiale, ils vérifient d’abord le lien familial. Ensuite, ils calculent et vérifient la solvabilité du garant. Les comportements passés du demandeur et de son garant rentrent dans le processus d’évaluation. Ce dernier est fondé sur la mobilisation d’un ensemble de critères. Pour ce faire, les bases de données constituent un outil indispensable au travail de traçabilité. La consultation approfondie d’un logiciel informatique qui fournit de nombreuses données et un historique des demandes antérieures fait partie de la routine des pratiques permettant aux agents de se forger une opinion. Le recours à l’outil informatique a changé la pratique des agents (Spire, 2009) qui disposent à présent de plus d’informations que celles figurant dans le dossier papier. Le fait d’avoir déjà reçu un visa pour visite familiale et d’en avoir respecté les conditions, à savoir être revenu au Maroc, est un élément qui pèse en faveur de la « fiabilité » du demandeur. Dans leur calcul de probabilité, ceci constitue un élément clé étant donné que rien ne peut garantir la non volonté d’établissement. Une première demande de visa est toujours regardée avec plus de précaution. Outre l’historique du requérant, celui du garant est aussi examiné. Une base de données permet de vérifier si un garant est déjà intervenu dans d’autres dossiers, s’il a essuyé des refus et pour quel motif. Enfin, la consultation du Registre national [9] permet de vérifier si des personnes pour lesquelles le garant est intervenu dans le passé sont restées légalement en Belgique.

11La mobilisation de ces instruments sert à construire un critère de « fiabilité » du garant. Cette manière de procéder n’est pas inscrite dans les procédures administratives mais constitue la formalisation d’une pratique que chacun, agent visa ou agent local, applique selon la forme et l’intensité qu’il estime nécessaires. En dépit de leur statut d’agents exécutants, l’action du personnel local n’est pas pour autant neutre par rapport à la prise de décision. Ils participent à la fabrication du dossier par la façon d’encoder les informations et surtout par le mode et l’intensité des recherches. Un critère supplémentaire d’appréciation est celui des « attaches au pays », qui doit accroître la probabilité de retour du requérant. Dans la pratique quotidienne, ce critère se construit par l’analyse du profil socio-économique du demandeur. Ainsi, un employé dont le statut économique est facilement vérifiable, marié et qui a des enfants au Maroc est un profil moins « à risque » migratoire qu’un jeune célibataire au chômage.

12Les agents visa sont particulièrement vigilants au risque du « détournement de procédure » lorsqu’ils sont confrontés aux demandes de visite familiale. Par « détournement de procédure », ils entendent toute mobilisation de prescrits légaux favorisant l’installation définitive, alors que la première étape de la demande était une entrée sur le territoire pour une période limitée. L’histoire de Mme Alaoui constitue un cas exemplaire de ce qui est qualifié de « détournement de procédure ». Mme Alaoui demande et obtient un visa pour visite familiale. Une fois en Belgique, elle introduit auprès d’une commune une demande d’acquisition de nationalité sur la base de l’article 12bis du Code de la Nationalité Belge et l’obtient avant même que le délai de son visa C n’expire. Face à ce type de « détournement de procédure », les agents redoutent les effets dérivés comme l’usage par cette personne de son droit au regroupement familial. La peur de la chaîne migratoire est ainsi formulée au sujet de la transposition de la directive européenne (2003/86/ce) qui permet qu’une personne ayant elle-même joui du regroupement familial puisse y avoir recours pour d’autres, alors que la législation belge n’autorisait initialement pas le regroupement familial « en cascade ».

13L’évaluation d’une demande de visa C pour visite familiale ne repose pas uniquement sur la vérification formelle des conditions et sur l’authenticité des documents introduits. En l’absence d’entretien organisé au Consulat belge pour les demandes de visa C, contrairement à ce que suggère le Manuel sur le traitement des demandes, les agents visas procèdent à une enquête par la mobilisation d’outils informatiques et la vérification de certains critères (liens familiaux, preuve de la non installation en Belgique fondée sur le profil du garant et sur des critères socio-économiques). L’appréciation des demandes de visas se fonde sur un savoir local partagé collectivement et approuvé hiérarchiquement, en particulier à partir de quelques situations et demandes prototypiques, telle celle de Mme Alaoui, qui sont narrées parmi les agents consulaires comme des « récits administratifs légendaires » et qui fonctionnent comme des références lors de l’examen de nouveaux dossiers. Les agents mettent en lien d’une part, les normes relatives aux visas C et d’autre part, leur savoir sur les processus migratoires du Maroc vers la Belgique. C’est fondamentalement pour cette raison qu’il faut les considérer comme des policy makers, suivant Lipsky, parce qu’ils n’appliquent pas seulement la politique, ils l’accomplissent, voire la transforment. L’analyse du « risque migratoire » est fondée sur un calcul de probabilités spontané. Parce qu’ils se sentent investis de la mission de lutter contre l’immigration irrégulière, et plus encore l’immigration régulière mais fondée sur l’usage des législations européennes et nationales qui « ouvrent les portes », leur appréciation se fonde sur une représentation instrumentale plus que légale de ces mobilités. Quand bien même des personnes âgées ou des individus peu diplômés présentent toutes les garanties légales d’obtenir un visa, leurs demandes seront analysées selon une ultima ratio, celle du risque potentiel de devenir un coût pour l’État social (en matière de santé ou de dépendance financière). Ceci met à jour les effets concrets des pratiques discursives relatives à l’« immigration subie ».

Mission de limiter l’« immigration subie » versus respect des normes

14Une autre situation concrète, les personnes âgées venant rendre visite à leurs enfants, permet de voir comment les agents mettent en œuvre ces modalités d’évaluation des demandes tout en éclairant d’une part, la hiérarchie institutionnelle entre le poste consulaire et l’oe et d’autre part, des registres différents d’appréciation des dossiers entre ces deux instances. Les personnes âgées à charge de leur enfant résidant en Belgique sont considérées par certains agents visas comme des profils à risque de « détournement de procédure ». Elles sont soupçonnées de vouloir demander le visa pour regroupement familial une fois arrivées sur le territoire belge. Plus on monte dans la hiérarchie du consulat, plus augmente la généralisation du soupçon quant à un usage détourné de la demande de visa, en particulier en vue de bénéficier des services de soins médicaux. Dans ce cas, la mission des agents visas se révèle être la défense de ce qu’ils perçoivent comme les intérêts supérieurs de la Belgique. C’est pourquoi il est possible de les considérer comme des « entrepreneurs de la morale » (Becker, 1968). Le recours aux avantages sociaux n’est, à leurs yeux, ni légitime ni basé sur un mérite, c’est pourquoi ils le définissent en termes d’« abus ». « Mes parents m’ont laissé l’État social belge, je voudrais qu’il en reste quelques choses pour mes enfants aussi », explique un des agents visas.

15Confrontés à ce type de dossiers, une pratique se formalise parmi les agents : l’envoi automatique de ces demandes à l’oe pour qu’il prenne la décision finale. Les postes consulaires dépendant du spf Affaires Étrangères ne possèdent que la compétence de délivrer les visas, le refus relevant de la compétence exclusive de l’oe. S’agissant singulièrement de la Belgique, notre analyse ne peut pas suivre complètement celles de Bigo & Guild (2003) et Guiraudon (2003), qui insistent sur la délocalisation du contrôle de la frontière aux postes consulaires. En effet, la division du champ bureaucratique belge dans le traitement des demandes de visa concède à une institution sur le territoire national le contrôle des frontières. Afin de traquer les « abus » et les « détournements de procédure », l’agent visas renvoie la décision à l’oe. « Les jeunes sans travail et les veuves sont des profils que je n’aime pas. Depuis qu’il existe la possibilité de passer d’un visa C à un visa D, et vu les abus de la sécurité sociale belge, j’ai décidé d’envoyer toute demande venant d’une personne âgée à l’oe », dit un agent visas.

16À l’oe, ce type de dossier est soumis à d’autres considérations. À titre d’exemple, relevons le récit d’un agent de l’oe relatif à l’évaluation d’une demande et à la manière dont il justifie sa décision. La requérante est une maman née en 1937 et résidant à Nador. Cette dame est sans emploi et à charge de sa fille vivant en Belgique, les versements qu’elle reçoit depuis 2008 en constituent la preuve. Son garant est solvable et la dame dispose d’une assurance médicale.

17L’agent de l’oe explique : « L’avis est négatif. L’agent en poste nous écrit qu’il y a un danger d’établissement parce qu’elle est à charge de la famille en Belgique, il y a donc un risque de détournement de procédure. Vu qu’elle est à charge de la famille en Belgique, elle peut demander l’établissement si elle veut. »

18Contrairement à l’avis de l’agent visas, celui de l’oe accorde le visa et justifie ainsi sa décision : « Si c’est la maman qui vient voir ses enfants, on ne va pas l’empêcher de venir. Le lien est prouvé, le garant est solvable, il y a la couverture financière […]. L’agent dit qu’elle n’a pas de garanties de retour mais elle a déjà respecté un visa en 1999. Les personnes âgées, marocaines, celles que je connais en général ne veulent pas rester ici, elles préfèrent vivre au soleil là-bas, donc on n’a aucune raison de l’arrêter même si légalement tu pourrais mais si elle demande le regroupement familial, elle l’aura. »

19Nous pouvons suggérer un élément expliquant la variabilité des considérations formulées pour évaluer les dossiers lorsqu’on passe du poste consulaire à l’oe. Dans la construction du sens pratique des agents de l’oe, la judiciarisation (Commaille, 2008 ; Vallinder, 1994) de la politique des étrangers a un poids supérieur. En effet, les recours contre les décisions de refus sont formulés à l’encontre de l’oe. Ce dernier est de plus en plus interpellé par le Conseil du Contentieux des Étrangers auprès duquel les recours sont introduits, ainsi que par le Médiateur Fédéral qui reçoit des plaintes. Selon un autre agent de l’oe « la jurisprudence du Conseil du Contentieux des Étrangers sur le court séjour influence énormément la manière dont nous prenons nos décisions ». Autant au poste consulaire le savoir local et le savoir législatif priment dans la construction du savoir pratique qui sert à traquer les « abus », autant au sein de l’oe les agents sont soucieux d’intégrer aussi les orientations issues de la jurisprudence. Bien que la mobilisation juridique soit beaucoup plus utilisée dans le cadre des visas de long séjour, celle-ci représente une opportunité plus accessible et donc plus utilisée dans le cas des visas court séjour pour visite familiale puisque les membres de la famille habitant en Belgique y ont recours.

Conclusion

20Cette analyse des pratiques d’attribution des visas Schengen au Consulat Général de Belgique à Casablanca révèle la distance entre les savoirs institués régissant cette politique et les savoirs pratiques élaborés par les street-level bureaucrats. Les agents formulent leur appréciation sur la base de la production d’un savoir pratique local nourri de considérations qui vont bien au-delà du traitement administratif mais qui le constituent. Bien qu’utilisant des critères pouvant sembler objectifs (solvabilité, conditions socio-économiques, demandes précédentes, etc.) pour évaluer un dossier, leurs décisions se fondent sur des critères visant à traquer des « abus » en matière d’installation sur le territoire belge et d’usage « illégitime » de l’État social, ce que les agents visas définissent comme une immigration « pseudo-légale ». Par leur savoir pratique local, ils élaborent des pratiques visant à débusquer les « fraudes » pour ne pas « se faire avoir ». Cependant cette conception présuppose une intentionnalité préméditée de la part des requérants alors que l’on sait que c’est parfois le hasard qui transforme des voyageurs en migrants et que seule une recherche auprès des demandeurs (Infantino, 2010) permet de mettre en évidence.

21Préférant la perspective de la « ruse de la mise en œuvre » (Dubois, 2010) plutôt que celle du « déficit de mise en œuvre » pour expliquer l’écart entre la définition des politiques et leur application, nous suggérons, à l’instar de Spire (2008), que les agents consulaires se sentent investis d’une mission, celle de traquer les demandes qu’ils soupçonnent d’être abusives et frauduleuses. Toutefois, au Consulat belge de Casablanca, cette mission est socialisée par l’organisation interne du travail au sein du service consulaire et par le poids de la hiérarchisation institutionnelle. Dans ce cas, cette attitude est indépendante des différentes carrières morales et professionnelles des agents, à l’inverse de ce qu’a observé Spire (2008). Les agents visas accentuent dans leur appréciation d’une demande de visa C les probabilités de risque d’installation sur le respect de critères formels. Pour reprendre l’hypothèse de la « ruse de la mise en œuvre », ces acteurs administratifs travaillent pour rendre inopérants certains droits donnés aux étrangers parce que ressentis comme d’éventuels abus. Les pratiques discursives relatives à l’immigration ont des effets concrets puisqu’elles se transforment en logiques d’actions. Plus précisément, on ne peut pas saisir les pratiques d’attribution des visas Schengen si on ne fait pas entrer dans l’analyse les discours sur l’immigration en général et les discours spécifiques sur l’immigration marocaine en Belgique. Ce qu’on ne peut pas déclarer sur la scène de la politique d’accès au territoire belge, à savoir la lutte contre le risque d’immigration régulière mais non voulue, devient opérationnel dans les pratiques de coulisses constituées par le travail quotidien des agents de la mise en œuvre.

Notes

  • [1]
    fnrs/Université Libre de Bruxelles (Cevipol) ­ ehess (Paris).
  • [2]
    Université Libre de Bruxelles (germe).
  • [3]
    L’agent visas est une fonction entrée dans l’organigramme des services visas belges depuis 2002. On y accède par concours. Soumis au mouvement diplomatique, ces agents changent de poste consulaire tous les 5 ans sans jamais rentrer à Bruxelles. Ils ne subissent aucun déclassement social par le travail qu’ils effectuent. Grâce à la prime d’expatriation, ils bénéficient tout au long de leur carrière d’un salaire très élevé, bien plus que celui des fonctionnaires en poste à Bruxelles, notamment à l’oe.
  • [4]
    Réglementation 562/2006.
  • [5]
    Réglementation 810/2009.
  • [6]
    Art. 77 (2) du tfeu.
  • [7]
    Art. 79 (2) du tfeu.
  • [8]
    Source : Consulat Général de Belgique à Casablanca.
  • [9]
    Le Registre national des personnes physiques est un système informatisé qui contient toutes les données d’identification et adresses des personnes inscrites au registre de population communal.
Français

Résumé

Cet article analyse le processus d’attribution des visas Schengen et met en évidence la primauté d’un savoir pratique local sur les savoirs institués. Contrairement aux textes légaux identifiant « risque migratoire » et immigration irrégulière, l’analyse des pratiques locales des agents consulaires met en exergue une autre figure de risque à laquelle ils attribuent beaucoup plus d’attention, à savoir le risque d’établissement légal, avec l’usage des services sociaux qui s’ensuivrait, à partir de l’obtention d’un titre d’entrée sur le territoire européen.

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Federica Infantino [1]
  • [1]
    fnrs/Université Libre de Bruxelles (Cevipol) ­ ehess (Paris).
Andrea Rea [2]
  • [2]
    Université Libre de Bruxelles (germe).
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Mis en ligne sur Cairn.info le 07/05/2012
https://doi.org/10.3917/sopr.024.0067
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